此前，中国青年报社会调查中心与新浪网新闻中心联合开展的一项调查(4591人参与)显示：57．9％的被调查者认为住房公积金在缓解中低收入者“购房难”方面“没什么帮助”；而认为“非常有帮助”的仅占 4．3％。对于住房公积金，许多专家和群众开始质疑：这样一项制度，究竟是雪中送炭还是锦上添花?如果它没有真正关照到最需要它的中低收入者，还有存在的必要吗?

住房公积金诟病不少

随着住房公积金在归集、支取、管理、贷款等方面存在问题的逐渐曝光，这项实施了14年、已帮助3000多万家庭改善住房条件的制度，正受到越来越多人的质疑和关注。

不可否认，作为一项福利制度，住房公积金在为部分人群购房提供资金保障的同时，也暴露出来一些发人深省的问题：福利惠及面不够、巨额资金“沉睡”银行、安居钱沦为“唐僧肉”……到底谁应是这项制度的受益人，这项制度应该如何圆百姓的安居梦，公积金管理部门到底是事业单位还是“金融机构”?这些问题都在不断叩问着中国的住房公积金制度。

世界银行早在2006年底发布的《中国经济季报》指出，中国城镇实行的住房公积金可以用来为中低收入群体提供能承受的住房融资，但是这种制度仍需要进一步改革。世行在报告中指出，中国城镇目前实行的住房公积金制度仍存在三大问题：一是，住房公积金作为提供住房贷款的机构还比较薄弱。截至2005年底，中国住房公积金累计金额6260亿元，但只有 45％的住房公积金被用来发放住房贷款，而且只有17％的缴费者获得了公积金贷款；二是，住房公积金贷款主要使收入较高的家庭受益。大部分非正规就业或失业的中低收入者无法参加公积金，很多低收入的成员因为承受能力的制约而无法使用其公积金；三是，在公积金风险分散和监管方面还存在一些政策问题。由于住房公积金大部分的资产是某个特定地区的房地产贷款，因而公积金的贷款组合没有进行充分的风险分散。在监管方面，建设部门缺乏金融机构监管的专业能力。同时，在促进住房开发和安全合理贷款二者之间也存在潜在的利益冲突。

国内住房公积金基本上属于职工互助性的资金集聚与使用形式，委托给公积金管理中心保管监督。但目前公积金管理机构偏离委托人的身份，以半官半商的身份，利用职工融资之钱低效率运作，甚至为一己生利。如公积金管理中心往往以双重身份出现：一方面，成为职工福利的保障者；另一方面，却成为一个金融机构争夺的准金融机构。尽管按照《住房公积金管理条例》规定，公积金管理中心被定位于“不以赢利为目的的事业单位”，隶属于地方政府部门。但《条例》同时却规定“资金管理中心只负责公积金的归集、保值和增值，具体金融业务(贷款、结算、开立账户、缴存和归还)委托银行办理”。在保值增值的名义下，公积金管理中心成为类似于房地产融资银行这样的金融机构，公积金贷款几乎所有的程序，包括资信评估、抵押物价值评估都由管理中心负责。在许多地方，住房公积金的汇缴和贷款发放，实际上均由“中心”负责办理。试想，一个非盈利事业法人从事金融运作，既无监管者——虽然表面上有建设、财政、审计等部门和银行等数个监管者，但受制于地方政府且缺乏透明的监督机制——公积金管理机构的低效与腐败也就可想而知了。

谁是真正的受益人？

有数据显示，截至2006年5月底，住房公积金全国目前实际缴存人数6245万人，仅占在岗职工人数的60％左右。

住房公积金作为一项住房保障制度，尽管在保障群众购房方面发挥了一定作用，但制度覆盖面低，没有真正“关照”到中低收入者。原因之一在于，当初出于方便操作的考虑，在缴有数额上简单设计成职工本人工资的一定比例。作为一项社会福利保障制度，本应是“高收入者不补贴，中低收入者较少补贴，最低收入者较多补贴”，但在现行制度安排下，反而是人为地加大了分配差距：收入越高，公积金缴存比例越高，受益越大，甚至成了部分垄断企业的“第二工资”和“避税港湾”；收入越低，公积金缴存比例越低，受益越小，甚至很难享受这一制度带来的好处。目前，各地各行业公积金个人缴存数额相差悬殊，高的月缴存额数千元，低的只有一二十元。这一制度被人形象地比喻为“只锦上添花，不雪中送炭”。

住房公积金制度没有真正“关照”到中低收入者，另外一个原因在于，公积金制度并没有覆盖最需要它的人群。由于住房公积金是基于工作就业的，绝大部分非正规就业或失业的中低收入者被排除在外，而他们才是最需要保障其居住条件的人群。即便是“有单位”的正规就业人员，仍有很大一部分人没能受惠于公积金制度，如绝大部分私营企业、民营企业等非公有制企业员工，以及一些国企、事业单位的编制外聘用员工等。公积金的这种现状，不仅难以“济贫”，甚至有“劫贫济富”的嫌疑：那些没有缴纳公积金，或由于无法逾越购房首付门槛等诸多原因而“永远无法获得公积金贷款”的居民，大部分是中低收入者，他们“被迫以低于市场利率的水平进行(养老)储蓄，为能够获得按揭贷款的收入较高的家庭提供补贴”。

虽说，让中低收入者买得起房，一直是决策层高度关注的重要问题。但政府在发展满足弱势群体住房需求的融资配套方面，措施则似乎有些滞后。正因为如此，尽管公积金制度存在诸多弊端和不足，但它作为一项重要的住房融资手段，还是得到了肯定。如中国青年报与新浪网联合开展的调查表明，56％的人认为公积金制度“应该保留，但相关政策需要调整”。世界银行的报告也指出，中国城镇实行的住房公积金可以用来为中低收入群体提供能承受的住房融资，“但是这需要进行一些改革”。

制度创新化解公积金之惑

中国的住房公积金制度已实行 16年，它挟带着集职工之力共同融资解决住房困难的美好愿望出生，成长为今天的问题少年，其间所发生的偏差印证了目前管理所存在的巨大体制性漏洞。

但简单地取消，显然是不理智的选择。唯一出路是对住房公积金制度进行改革和创新，尽管这样会有一定难度，但仍能取得明显成效。虽说在扩大公积金覆盖面、评定借款人收入和信用状况方面，面临的问题可能较为复杂，但要遏制通过公积金途径的偷逃税收、变相加薪等福利腐败现象，应当是技术相对简单的事情，通过监控公积金账户即可。可以说，只有科学调整公积金的相关政策，填补上巨大的体制性漏洞，加强监管，扩大涵盖面，规范运作，提供优质服务，充分发挥住房公积金政策性住房金融的应有作用，才有可能让更多的穷人居者有其屋，早日圆了安居梦。

目前与住房公积金相关的最为权威、系统的法律制度，是国务院 1999年4月发布、2002年3月修改的《住房公积金管理条例》。据此规定，职工个人缴有的和单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有；它用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房。但由于制度方面的缺陷，公积金制度的运作与其目标和应有的功能相比，仍具有相当差距。

而通过改革和创新，住房公积金制度能够获得更高的使用效率，能够更好地针对那些难以从银行获得融资的群体。如针对公积金缴存义务的强制力不足和覆盖率偏低问题，应进一步强化用人单位的义务，重点保障未被覆盖的职工群体的相关权益。设立公积金诉讼制度，许可当事人和公益组织以仲裁、诉讼等方式主张权益。针对垄断行业为其员工过高缴存公积金的福利腐败，可以规定公积金缴存以其工资为基数，实行超额递减比例，并实现最高额限制。对已经不合理超额缴存的，应纳入个人收入额，依法征收个人所得税，同时，加大力度遏制和根除以公积金为“避税港湾”、“第二工资”福利腐败现象。针对需要重点保障和扶助的中低收入者，可以实施差别性的借款利率或者财政贴息保护。统一性的借款利率，不能反映公积金的社会保障和重点扶助的功能。因此，在个人收入与信用档案制度建立和运行后，对不同收入群体可以制定差别利率。

世界银行建议，可以通过按揭贷款违约保险、证券化及资产出售，以及整合不同的住房公积金等多种方式，缓解住房公积金贷款过于集中的问题，并把不同的住房公积金整合为一个大的贷款机构，实现贷款发放标准化和分散风险。同时，为住房公积金成员提供更多的选择，如个人可以选择参加不同的公积金或允许个人在不同公积金之间转移等，如此，各个公积金就有更大的积极性来为存款提供有竞争力的收益率，提供更多的按揭贷款产品。