一、公积金执法的现状、难点及原因

自1991年2月上海市借鉴新加坡经验建立公积金制度起，至今已有十六年。国务院于1999年颁布、2002年修订的《住房公积金管理条例》（以下简称“条例”），是公积金执法的基础法律依据。根据建设部公布的数据，截至2007年末，我国已有350多个设区城市建立了公积金制度，实际缴存人数6916.87万人；累计有1亿多职工成为公积金制度的参与者；累计归集公积金16230.30亿元；累计为830.04万户职工家庭发放公积金个人住房贷款8565.90亿元；累计有近5000万职工提取公积金6625.19亿元。各地公积金管理中心（以下简称“公积金中心”）依据《条例》等规定全面建立公积金制度,取得了显著成效，为提高职工购建住房能力，改善居民住房条件发挥了重要作用。但是,从公积金制度建立情况看，目前我国公积金覆盖面小，而且主要集中在行政事业单位和效益较好的国有企业。据《2005年中国劳动统计年鉴》，2005年全国参加养老保险的人数为17487万人，其中，离退休职工为4367万人，在职职工为15716万人。可是到2007年底，全国缴存公积金的职工人数为7187.91万人，仅占2005年全国参加养老保险的在职职工人数的45.7%。如果按2005年末全国城镇就业人员总数27331万人计算，参加缴存公积金的职工仅占全国城镇就业人员总数的26.3%。由此可以看出大部分城镇就业人员尤其是中低收入职工还没有享受到公积金的优惠政策，公积金的社会保障作用还没有得到充分发挥。目前各地公积金归集大部分处于自愿状态，而公积金中心对不按规定为职工缴存公积金的单位应给予的执法处罚工作难以开展。公积金执法主要有以下难点和原因：

㈠外部环境差。一些单位对公积金的缴存、使用性质等存在糊涂认识：有的单位负责人认为缴存公积金会增加单位负担而不履行缴存义务。一些企业负责人认为《条例》只是一部行政法规，不是法律，企业法人代表只要按照《企业法》管理企业，职工能发到工资就行了，因而不愿缴存公积金；有的企业负责人觉得为职工缴存了公积金，就要减少股东的既得利益，股东大会难以通过；还有的企业负责人干脆说，多数企业没有缴存，我们也不缴存。而在职工方面普遍存在维权意识淡薄，有的职工虽然想让单位给自己缴存公积金，但劳动用工的主动权主要在企业，由于受当前劳动力资源比较充裕的大环境影响，职工为保住工作岗位而对企业不缴存公积金也只能是敢怒而不敢言。

㈡操作性不强。《条例》明确规定公积金中心具有行政处理和行政处罚权力，但没有出台具体化的公积金执法实施办法，对公积金中心的具体执法权限没有做出详细、具体的规定，导致公积金中心对违反《条例》的行为实施行政执法、给予行政处罚时经常遭遇各种各样的阻碍。

㈢强制性不足。公积金中心是《条例》规定的公积金执法主体，但《条例》所规定的执法手段却很单一，缺乏强制执行手段和必要的检查权或审查权，比如没有授权公积金中心对有能力、有条件缴存而拒不缴存公积金的单位，进行检查财务账簿、审查冻结账户、划拨相关资金等权限，从而使公积金中心面对违反《条例》规定拒不缴存公积金的单位和各种违反《条例》的行为感到力不从心甚至束手无策。

㈣个人无诉权。《条例》中只规定职工有权查询本人的公积金和有权揭发、检举、控告挪用公积金的行为，但对单位不按规定为职工缴存或者不按期、不足额缴存公积金等侵权行为，没有规定职工维权的司法救济渠道，使公积金纠纷解决途径不明确、不畅通。首先，虽然有人认为，职工可依据《条例》第三十八条申请劳动仲裁。但是，在实际操作中，劳动仲裁部门却无法受理：一方面，《劳动法》和《企业劳动争议处理条例》规定的劳动仲裁范围不包括公积金争议和纠纷；另一方面，按照国务院组成部门“三定方案”，公积金属于住房与城乡建设部门管理监督的职能之一，不属于劳动部门职能范围；因此，职工就公积金争议提起劳动仲裁时，劳动仲裁部门因为没有相应的法律依据，一般不予受理；其次，职工如果依据《条例》第三十八条向人民法院提起诉讼，按照《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（二）》规定，法院一般也不予受理。所以，一旦公积金执法缺位，职工的公积金合法权益就很难通过其他救济渠道得到保障。

㈤缴存有困难。随着我国经济体制改革不断深化，一大批国有企业由于改制，原来已缴存公积金的职工因身份的改变而停缴了公积金。近年来的事业单位改革也使一些职工出现了中断、停缴公积金现象。在实际工作中，通过对各单位公积金缴存情况的分析，我们发现，凡不缴、欠缴、停缴公积金的，多半是一些贫困、改制企业。贫困、改制企业由于其职工众多，经营状况差，资金来源困难等原因，因而直接关系到“改革、发展和稳定”的大局，在经济利益与社会稳定的取舍问题上，公积金中心必须从维护当地社会稳定的大局出发，对企业不缴、欠缴、停缴公积金等问题，一般都停留在政策宣传与引导这两个方面，只能通过公积金执法建议书或者上门催缴等方式，督促其逐步、缓慢地缴存公积金。。

㈥执法力虚弱。

⒈公积金中心的单位定性造成其行政执法的权威性不强。《条例》规定：“住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位”。事业单位的性质使得公积金中心虽然依照《条例》具有行政执法权，但从实际工作来看，公积金中心在各单位和社会公众眼中的执法主体权威性不够，在遭遇执法阻碍时显得力不从心。

⒉现行的管理体制使得公积金管理工作社会影响力不够。公积金实行公积金管理委员会决策、公积金中心运作、银行专户存储、财政监督的原则。虽然各地成立了公积金管委会，负责对公积金的归集、使用、营运等管理情况进行决策和监督，但在实际操作过程中，公积金的归集、使用、营运等往往是公积金中心一个部门进行，工作力度较小。

⒊公积金中心执法检查权力缺失，使其无法依据客观实际对违法行为做出具体的处罚措施并有效实施。《条例》规定，公积金中心对不办理缴存登记或不设立账户的单位可以责令其限期办理，逾期不办理的可以罚款。但公积金中心不能像财政、审计等部门那样对公积金缴存单位的财务帐薄和银行账户进行查(审)阅，单位有多少名职工应当办理公积金缴存登记、单位和职工每月应当缴存多少公积金，公积金中心难以掌握其客观、真实、具体的数字，使公积金中心对违法单位下达的处罚措施难以具体化。公积金中心从目前的管理手段上，还无法全面掌握各个单位的具体在岗职工人数、月工资标准以及单位经营状况等基本情况，因此，在单位不配合、不协助或者拒绝提供有关财务凭证的情况下，公积金中心无法或者很难做出处罚决定。

⒋公积金中心自身执法机构和执法人员还不能完全适应工作要求。根据《行政处罚法》和相关法律规定，公积金中心开展执法，做出行政处罚决定，必须严格遵循法律程序和相关执法标准。这就要求公积金中心必须设立专门执法机构，配备专业执法人员，同时，执法人员必须熟练掌握有关法律知识，具备良好的素质，严格做到依法行政。但从各地公积金中心现状来看，许多公积金中心尚不符合这样的要求。

二、应采取的措施与对策

实施公积金执法是公积金中心当前急需开展的一项重要工作。笔者认为，对公积金执法的难点，应采取如下措施与对策：

㈠修订《条例》。

《条例》自2002年修订已经五年，它加强了公积金管理，促进了公积金制度的发展，但也暴露出严重缺陷，因此，建议对《条例》做如下修改或补充：

⒈单位如违反规定不按时足额为职工缴存公积金，职工可依法向劳动争议仲裁机构申请仲裁或向人民法院起诉，公积金中心应提供相关法律政策依据和数据资料等协助。

⒉单位不如实向公积金中心提供其在职职工人数和工资基数的，公积金中心可以从当地劳动、人事、财政、统计等部门查阅或调取，相关部门应予配合，公积金中心可依据查阅或调取的数据做出行政处罚决定；

⒊赋予公积金中心执法检查权，明确规定公积金中心可以独立地或者提请财政、审计部门协同对应缴存公积金单位的有关会计账薄等进行检查，相关部门应予协助。

⒋在《行政处罚法》的框架内，制定出台全国统一的科学、合理、合法、操作性较强的公积金执法实施办法，统一执法程序、文书表格、处罚标准等，为强化公积金执法提供依据。

⒌在条件成熟时，把《条例》升格为《住房公积金法》或《住房公积金管理法》。

㈡修订相关法规。

一是在《劳动合同法》中明确规定用人单位在与劳动者签订劳动（或用工）合同时，在合同条款中必须载明单位应为职工办理“五险一金”即养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金。

二是在《劳动合同法》、《劳动争议仲裁条例》中把公积金争议纳入劳动争议仲裁范围，

三是在相关的司法解释中明确规定将公积金争议或纠纷纳入人民法院的受理范围等。

㈢强化公积金执法。

首先，在公积金中心内部设立专门执法机构，加大资金投入，配置执法必需的硬件设施。

其次，加强执法力量，吸收熟悉法律和公积金管理知识的人才充实执法队伍，负责公积金的监督检查和行政执法工作。对不按规定缴存公积金的单位，依法进行查处，对挤占、挪用、违规提取、套取公积金等违法行为进行立案调查处理。

第三，加强宣传，提高公众参与度，鼓励职工自觉、依法维权，建立“公众—缴存单位—公积金中心”三方相互衔接、良性互动的监督执法体系，解决执法力量不足问题，形成良好的社会氛围。

㈣加强公积金管理。

一是依法建立自上而下的严格的管理体系。借鉴新加坡等国的成功经验，突出公积金的社会保障功能，将公积金作为社会公益性强制储蓄，由国家统一管理，改变各自为政，管理分散的局面，逐步在全国范围内实现统一管理、统一核算、统一制度、统一决策。

二是依法将公积金管理工作列入各级政府的工作目标，争取政府重视和支持。在建立政府协调机制、将公积金归集列入为民办实事工程、把建立公积金制度列入各级政府及有关部门、企业的考核目标等方面进行积极探索，形成浓厚的政府协调、媒体宣传、公众参与、公开透明的公积金管理工作氛围，推进公积金制度全面、健康、持续发展。