政府是构建住房保障制度的责任主体，因为各级政府拥有人民赋予的公共权力，掌控着公共资源，只有政府才能通过国民收入的再分配，对社会成员实施特殊和普遍性住房保障。但保障的对象不同，保障的方式也应有所不同。对低收入者的住房保障，政府可从供给面入手出资兴建廉租房，或从需求面入手提供房租补贴；对中等收入群体的住房保障，政府多是从需求面入手，运用土地、税收、金融政策等方式增强其可支付能力。

目前，我国正处在快速城市化、工业化的发展阶段，人口众多、中低收入者居多、居民可支付能力弱是我国的基本国情。这些决定了在构建住房保障制度时，应该坚持特殊保障与普遍保障相结合，政府主导与市场机制相结合，中央决策与地方因地制宜创新相结合的基本原则；更需要金融、土地和财税政策的相互协调，充分发挥其在住房保障中的作用。笔者对于重构中国住房保障制度，有以下几点思考。

建立有中国特色的政策性金融体系

在各国普遍性住房保障体系中，政策性金融都占有重要位置，比如美国的联邦住房银行体系、抵押担保保险制度和政府主导的抵押证券市场、德国的住房储蓄银行、加拿大的住房抵押贷款公司、英国的建筑社等，都是依据政府的政策法令而设立的住宅金融机构，它们享有利息、期限或资金可得性等政策优惠，并为政府住房政策目标服务。中国在鼓励商业银行、保险公司积极介入住宅金融市场的同时，还需要积极打造政策性住房金融体系，使之成为国家住房金融政策的载体。

具体而言，首先应该加快实现住房公积金向政策性住房合作金融的转变。现行的公积金制度虽有一定聚资功能，但制度设计的缺陷——管理行政化、金融监管缺位、配贷机制不公、增值收益使用不当等，弱化了政策金融功能、加大了金融风险。按照十七大提出的“产权明晰、责权明确，政企分开”的原则，应积极推进住房公积金制度改革，将资金管理“中心”改组为政策性住房合作银行，获得银行或非银行金融机构的牌照，专门从事与住房相关的政策性金融业务，真正发挥住房公积金合作互助互惠的功能。通过改组，建立健全其法人治理结构和监督机制。内部法人治理结构包括建立由法人(地方政府、企业)和自然人(公积金缴存人)参与的股东大会、董事会和监事会，形成决策与监督的制衡机制；外部监管应包括：住房和城乡建设部负责住房大政方针的制定，人民银行和银监会负责具体金融业务规范与监管，同时建立相应的审计、会计和信息披露制度，给公积金所有人更多的知情权、参与权和监督权。

其次，组建住房抵押担保公司，完善住宅金融风险分担机制。住房抵押担保公司专门为中低收入居民购房提供贷款担保，其服务对象、贷款上限、购房的种类都应有别于商业保险公司。公司可以是全国性的，也可以是地区性的；可以由国有金融机构入股参与组建新的公司，也可以是对各城市现有的置业担保公司进行清理整顿、资格认证；并通过再保险机制，化解和防范金融风险，提高政策性金融的抗风险能力，为百姓提供更好的住房金融服务。

强化土地政策的住房保障功能

土地是一切经济活动的载体，也是保障性住房供给的基础条件。近年来廉租房、经济适用房虽有大户型、高档化、销售对象过泛等问题，但土地供给问题，特别是2002年对经营性用地实施招拍挂出让以后，许多地方政府在经济利益的驱动下，不愿意增加经济适用房的供给，是影响其投资规模、开工和竣工量的重要因素，这大大削弱了政府优化结构、平抑价格和调控住宅市场的能力。

其实，这方面有不少可资改进的方式。

各级政府在土地利用规划、居住用地供给中，应优先考虑廉租房、经济适用房和普通商品住宅用地供给，增加此类用地的供给。中国不可盲目照搬新加坡城市国家的模式(即85％的住房都由政府兴建并有偿供给国民)，但适当增加保障性住房、两限房比例，是政府纠正市场失灵，调控市场不可推卸的责任。

其次，清理城市现有的建设用地，对以往无偿划拨、开发利用率低、用途不当的土地应收回国有土地使用权，纳入土地储备，增加公共品用地的供给。

再其次，组建土地资产管理公司，抑制政府的逐利行为。政府可运用法律法规、规划、税收、金融和供求信息间接调控土地供应与结构，国有、集体土地应委托专业资产管理公司经营，进入有形市场，土地收益的使用分配由国资委和人民代表大会监管，以保障国有土地为国民创造更多的福利。

深化财税体制改革

财政税收是政府调节经济、实现社会公平的重要手段。近年来，我国的财政收入快速增长， 2007年已突破5万亿元，增速为32．4％，占 GDP的20％以上。

在政府财力不断增强的情况下，多年来廉租房建设却主要依靠公积金增值收入在维系着。从法理上讲，公积金是职工个人住房储蓄资金，增值收益是个人储蓄产生的利息，用私人资金为公共品供给服务显然有公权侵犯私权之嫌。此外，房地产税收方面“重流转、轻所得”的问题，也弱化了税收在收入分配上的调节功能。

这些都需要改进。政府应优化财政支出结构，健全监督机制(财政支出结构应经人大审批并向社会公开)，以提高政府依法行政、合理行政的透明度。廉租房作为政府公共品供给的重要组成部分，应形成财政资金为主、社会资金为辅的融资结构。与此同时，完善调节市场供求的税收政策。对生产市场上短缺的经济适用房、两限房、中低价位普通商品房的企业，政府应给予税收激励；对过度投资投机行为，不应只在房地产取得和流转环节征税，还应在保有环节开征不动产税；适时推出遗产税和赠与税；但对收入中等偏下、退休下岗职工等从事房屋租赁经营等，应给予灵活的税收减免，以增加社会供给，减轻政府负担。