大量校舍垮塌导致的学生伤亡，成为5·12汶川8.0级大地震中最令人心痛的一幕。

都江堰的向峨乡，在地震中死亡人数为439人，其中向峨中学死亡学生就达327名，占全乡3/4。而在绵竹市汉旺镇，汉旺幼儿园、汉旺小学、东方汽轮机厂附属中学全部垮塌，遇难学生过千人。在东汽中学门口苦苦守候自己孩子遗体的一位家长悲伤而又麻木地说：“一个镇的一代人，就这么没了。”

而在另外一些地方，如都江堰市聚源镇聚源中学、绵竹市五福镇富新二小等，周围的民房基本没有垮塌，学校却在瞬间震成瓦砾一片。

本报记者从四川省教育厅独家获得的数据显示，截至5月26日，在汶川大地震中四川省学生死亡4737人，伤者1.6万余人，在全四川67000死亡人口中，学生占到7%。

而来自四川省建设厅的数据显示，在此次大地震中，重灾区学校倒塌面积为199.7228万平米，倒塌房屋总面积为14889.3万平米。倒塌学校面积占总倒塌房舍面积的1.3%。

中小学校舍出现如此大面积的垮塌，已经引起有关部门的高度重视。日前，四川省建设厅已经出具了一份关于5·12汶川大地震中校舍大面积垮塌情况的专项分析报告，报告认为，导致此次地震中校舍大面积垮塌的主要原因有三方面：一是建筑设防标准低，二是地震烈度太大，三是部分建筑结构设计不合理和施工质量控制不严格。

多位接受采访人士均对记者表示，如果说前两个原因是天灾，第三个原因就是人祸，而背后更深层次的原因，则是农村义务教育经费投入不足。长期以来，农村中小学建设事权下放，财权上收。

上世纪末，农村中小学建设由乡镇自筹资金，建成一批“三无”(无规范设计、无规范施工监理、无规范竣工验收)校舍。这次垮塌的校舍中，相当一批就是建造于上世纪80年代末90年代初，聚源中学两栋教学楼一栋建于1988年，一栋建于1992年，北川中学教学楼建于1995年。

2001年-2005年，我国启动校舍二期危改工程，此后，2006年-2007年，随着农村义务教育经费保障机制改革，启动了新一轮校舍危房改造工程。但是“有些校舍未按现行规范进行加固”，终在5·12地震中酿成惨剧。

什邡就是其中的一个典型地区，在此次15所垮塌最为严重的学校中，什邡地区就占了6所。

省厅下发特急文件

5月26日晚5点半，什邡市建设局办公室。

一份标注为“特急”的文件放在桌上，周围围坐着什邡市规划和建设局三位局长、市教育局计审科科长等一众相关官员。

这份文号为川指【2008】75号的文件由四川省建设厅和教育厅于26日中午紧急下发，内容是关于“开展地震区震害调查的紧急通知”，要求对于所有垮塌房屋进行调查，重点是“学校的垮塌和损坏”。

这份紧急通知的下发意味着，在对房屋垮塌的官方调查中，学校的垮塌正在成为重中之重。地震发生的14点28分，正是下午学校上课或即将上课的时间，在那短短的几十秒到几分钟，教学楼的质量和垮塌速度与学生的生还几率直接相关。

这份特急文件后的附录中，点名了都江堰等四座城市15所垮塌最为严重的学校名称，其中什邡市涉及最多，包括洛水中学、红白镇小学等在内多达6所。

记者拿到的一份供什邡市抗震指挥部的资料显示，洛水镇截止23日17点，累计死亡人数为784人，其中学生180人，另有8名学生失踪。该镇受伤人口达到7038人，其中学生887名。该资料未区分重轻伤人数。而截至26日下午，整个什邡市有500多名学生死亡，2000多名学生受伤。

而就在此前半个小时，由四川省建设厅牵头组织的一组学校垮塌调查组已经到达了什邡市。四川省级调查组兵分两路，第一组前往都江堰和什邡，第二组前往绵竹和平武。

本次四川省校舍调查组带队者的级别颇高，第一组带队人为四川省政府副秘书长陈泓贵和四川省建设厅总工程师田文，第二组带队人是四川省建设厅设计处处长冯江和四川省教育厅学校安全办公室主任夏鲁川。

调查组的目的地之一就是位于什邡市洛水镇的洛水中学。

洛水中学建筑质量疑云

5月12日下午2点28分不到，陈玲的妈妈把女儿送到洛水中学门口，目送她走进教学楼。几秒之后，陈玲妈妈亲眼看到整栋四层高的高中教学楼在剧烈摇晃中轰然倒下，“那个楼不到10秒钟内就塌了，我的娃儿根本来不及逃。”

尽管道路并没有太大的损坏，但由于通讯不通，直到12日当晚9点多钟，才有挖掘机等大型挖掘设备进入，晚上11点左右开工挖掘。

陈玲的妈妈在洛水镇摆地摊，她只是众多对教学楼建造质量怀有质疑的家长之一，女儿至今失踪，生还希望渺茫。根据官方公布的数据，这栋楼的垮塌一共吞噬了90多个孩子的生命，除两个班级在上体育课以外，其余班级均有学生到教室。

洛水中学是洛水镇上最主要的学校之一，已有48年的办学历史，学校占地73亩。在职教师162人，在校学生2600余人，其中住校生1700余人，有50个标准教室。

“去年在倒塌校舍与未倒塌的办公楼之间已经出现了半尺宽的裂缝，为什么校方要用瓷砖遮掩？而不是采取进一步的加固？”激愤的家长们围住什邡市教育局的相关人士质疑说，他们每个家长在入校时都缴纳了1500元到近万元不等的“建校费”。

另一名家长陈正德的身份很特殊，他既是洛水中学一名高二学生陈冰的父亲，也是21年前，1986年5月到6月间，洛水中学建造时的一名钢筋工。

“当时建造的时候，我们就听说因为质量问题停工了一段时间，后来这个事情就不了了之了。”陈正德对记者回忆说，当时学校和施工队因为质量问题闹得很凶，楼造到两层时就停工了。

据记者多方了解，当时这栋楼的承包商是德阳建筑公司第六分公司二处，由于80年代中后期刚刚开始试点政企分开，这家承包商直属政府建设部门，负责人名为刘兴平。

记者找到了当时为该楼建造水磨地板的包工头之一杨吉芝，他向记者证实了陈正德的说法，“吵到后来连什邡市质监站都撤走了，上面还想撤掉二处。”

彼时杨吉芝刚从西藏回到洛水镇，由于之前曾有做过5－6年的水磨地板经验，随即被刘兴平看中，接到了这个活。

杨吉芝并没有相关建造资质，也不是这个德阳官方建筑公司的成员。他以每天3块钱工钱的价格揽下了这个活，并雇用了10多个当地农民一起干活。

质量问题显然没有引起足够的重视，在停工之后，教学楼还是继续盖了下去，并沿用至今。

地震之后，当年给该教学楼供应预制板厂家洛水镇预制厂的技术负责人龙会权、从事建筑施工20年的洛水镇当地人何小林以及陈正德三人分别查看了现场，从废墟上尚存的钢筋水泥及倒塌墙体中发现了几处建筑隐患。

何小林称，依照施工的基本经验，学校建筑的基础钢筋必须是30#—32#的螺纹钢，但废墟上的基础钢筋是12#的圆钢。他比喻，基础钢筋就如人的脚，脚无力，自然就站不稳。

其次，作为基础的混泥土标号应该在300#-350#，但现在估计不到200#。他在现场用手刨出了残留的基础混泥土。他说：“用手都能刨掉，肯定没有300#。”

此外，他们还发现了横梁的问题。按照规定，横梁应用28#螺纹钢，但废墟横梁只用了20#的螺纹钢，且未发现有减力筋。而减力筋的最大作用就在于防震。抬空横梁虽然主筋应用正常，但辅筋应该用16#-18#的螺纹钢，但废墟上发现的却是12#的圆钢。

在倒塌的砖混构造柱中，三人发现使用水泥标号不够，水泥和鹅卵石是各归各的。“水泥标号够的话，强度和粘度就够大，能混合在其中鹅卵石，在建筑倒塌的时候，会把鹅卵石拉断。”何小林说。

他们还发现四大角之间没有拉墙筋，“至少应该是砌8轮砖一拉。拉墙筋的作用在于，增强四面砖混墙的稳定性，不至于瞬间倒塌。”此外，他们还在基础钢筋里还发现了烧结筋，就是把两根12#的圆钢通过电焊烧结在一起。这也同样不符合要求。

对此，教育部门新闻发言人王旭明介绍：“教育部门的态度是很明确的，一定要配合有关部门，如果最后调查出来，在学校倒塌的房屋工程中，有偷工减料这方面的问题，一定要严肃查处，特别是对豆腐渣工程或者贪污受贿行为的，绝不姑息。”

截至27日，洛水中学的部分家长已经自发把学校围了起来，等待调查组前来调查。

体制探因：乡镇自管洛水中学并非孤例。

在需要调查垮塌原因的学校名单中，还有什邡市红白镇小学、都江堰市聚源中学、都江堰向峨中学等10数所学校，且大多数都是乡镇小学。

“学校垮塌的原因肯定是多方面的，有特大地震的天灾原因，也有部分是管理体制造成的。”26日下午6点，什邡市规划和建设局局长文光斗对记者表示，在建设系统工作了20年，这次大面积的学校垮塌让他反思颇多。

1988年，我国颁布了建筑工程抗震设防分类标准，规定房屋的抗震烈度在7度。而1988年以前校舍建设，没有抗震标准的规定，而此次垮塌的房屋，有大量建筑于1988年以前。

“此次垮塌的房屋，95%建筑于1995年以前，其中又有50%建筑于上世纪80年代。”教育厅基建处戴姓处长表示。

即使建造于1988年之后的房屋，由于此次地震的烈度太大，按照我国建筑抗震设防分类标准的规定，抗震级别为7级烈度，而此次地震的震中烈度达到11级，重灾区烈度全部超过7级，因此，现有校舍无法抵御如此高烈度地震。

“而且学校校舍有它的特殊性，一般走廊很长，跨度大，且窗户多。这样的建筑抗震性确实比一般房屋差，容易垮塌。”文光斗先从建筑特殊性的角度解释了校舍垮塌较多的原因。

“但是，”他的话锋一转，“也有很多体制原因导致学校垮塌，尤其是乡镇学校垮塌严重。”

文光斗所指的制度是指在1980年代中后期到2003年之前的十多年中，实施“县乡共管、以镇为主”的管理方式，把乡镇学校归给乡镇自管，造成了长期经费不足、管理缺位的问题。

在那段时期内，县级的建设局和教育局只对县城的建筑和学校负责。在更广袤的乡村城镇，这些专业部门的事权完全下放给乡镇级的政府，使得这些学校被屏蔽在专业部门的监管视线之外。

当时最大的问题是资金问题。

1985年开始，全国各地普遍建立乡镇财政，并明确规定，“乡(镇)财政收入由国家预算资金，预算外资金和自筹资金组成”。

由于预算内资金和预算外资金的来源有限，且要受上级财政的监督，自筹资金已成为乡镇收入中越来越重要的部分。1986年中国农业财政的预算内收入为44.2亿，乡镇自筹资金为27.3亿元，到1992年，预算内收入为89.6亿元，乡镇自筹资金则高达141.8亿元，远远超出预算内收入。

在这样的财政体系之下，国家财政对于义务教育的拨款时有缺口，需要各级政府补足缺口。“乡镇政府要用钱的地方太多了，自筹又困难，能够提供学校建设的配套资金肯定不足。”文光斗说。

除此之外，乡镇政府缺乏建设和监管方面的专业人才也成为一个重大问题。

“乡镇政府的说法就是，(学校)我来建，你们拿去用。建完他们就什么都不管了。”什邡市教育局计审科王姓科长说。

长达10多年的资金和管理失位，使得这些垮塌学校甚至无法找到一些基本资料，如设计图纸等。

砖混结构：危险的建设标准

“把事权下放到乡镇，将必然带来降低建设和设计标准的结果。”文光斗说。

建设厅出具的汶川地震校舍垮塌分析报告中指出，乡镇学校大量采取砖混结构，而且是外廊式的大开间，大窗口，而且房屋建横墙间距较大，楼层盖板多为预制板，因此抗侧移能力较弱。

据成都地区建筑师刘家琨向记者介绍，他看到灾区校舍主要有四种结构：框架式、框架+预制板的装配式、砖混式、砖木式。但并不是砖混结构的房子一定会塌，关键还是要看具体设计和施工控制情况。

“相比较而言，砖混结构成本也就是相当于框架结构的2/3。”厦门市建设与管理局副局长林树枝曾在灾后直言不讳。

北川县某镇小学参与过校舍建设工程招标工作的丘姓老师对记者表示，很多农村中小学校舍采用的普遍是砖混结构，这样做的目的是为了降低成本和加快建设速度，“学校在向地方的建设规划部门和教育部门立项建设校舍的时候，规划方案考虑的是建筑的规模和质量，才可能从地方的众多项目中获批，这样的项目又一定是要有高成本来支撑的。”

而批下来的钱和报上去的规划之间的建设成本上就差的比较多。建设的过程中就不得不想着办法来节省成本，砖混结构无疑是比较经济的选择。

“从校园扩建的工程立项到最后地方教育局批准建设，拿到款项，是一个漫长的过程，长则一两年。

这样学校面对扩张的压力，就促使施工过程提速。采取砖混结构也更为快捷。

记者获得的建设厅报告中还提出，有些施工质量控制环节的问题，也造成校舍抗震级别降低。“构造柱、圈梁、墙体、拉结墙的位置，砂浆和混凝土的强度”等环节可能存在问题。

“相比起日本等对于地震更有经验的国家，我觉得在这次汶川地震之后，我们应该相应提高校舍的抗震标准，在兼顾学校需要大开间、多玻璃窗的特点的同时，保证学生的安全。”文光斗建议说，“修订标准是当务之急。”

与此同时，住房和城乡建设部部长姜伟新也在地震两天后的新闻发布会上提出，随着技术、经济和测量水平的提高，房屋抗震标准也要进行相应的修订。

教育主管部门也有相关表态。发言人王旭明介绍，有关部门将制定提高学校校舍建设的标准和抗震标准。制定新的标准基本原则是必须所有新的校舍建设标准必须要高于当地一般民用建筑的建设标准。学校建设是地震灾区恢复重建的重点，要优先做好规划。同时今后所有新建学校必须严格按新的标准建设，对没有达到新标准要求的校舍要尽快采取抗震加固的措施。

“教育部已经明确提出要求，要求全国教育系统要进行排查，重点是灾区和地震易发的地，凡是达不到安全标准要求的，属于危房的，要坚决停止使用。”王旭明说。

关于危房的改建，建设厅出具的汶川地震分析报告中也提及，我国2001年对1989年建筑抗震标准进行了修订，但有些校舍未按现行规范进行加固。

记者从省教育厅了解到，2001年-2005年，教育部会同有关部门启动了校舍二期危改工程，此后，2006年-2007年，启动了新一轮的校舍危房改造工程。

到目前为止，整个四川省还有100多万平方米的校舍危房。而在2006年危改工程启动之前，四川校舍危房的面积也是100多万平方米。四川省教育厅对此的解释是一部分是新增危房，一部分是D级危房，没有改造必要。

“正常情况下，每年新增危房的面积在2%-3%左右都是正常的，2006、2007年两年，四川连续遭遇特大洪水，尤其是达州地区，因此，新增危房数量比较多。”戴处长表示。

其次，是D级危房。“校舍危房分四个等级，A/B级校舍可以正常使用，C级校舍要观察使用，D级危房校舍不能使用，现在账面上有大量D级危房，但是据我了解，这些危房几乎已经没有还在使用中的，只是挂在账面上没有核销。”戴处长说。

此外还有一个因素是农村布局调整，一些村小被闲置。

2006、2007两年，四川校舍危房改造资金约10亿，其中每年中央下发3亿，省财政配套2亿。市州一级没有强制配套资金，根据各个地方的财力自行掌握，比如成都市财政，就有配套资金，而汶川则没有。

危房改造资金下发的流程是：根据测算办法，在2001-2005年二期改造中已经改造多少危房，一共有多少校舍，还剩下多少危房，由市州自己报，省厅批复。

“2006年的改造标准是400元/平方米，2008年已经调整到500/平方米。”戴处长表示。

凡是校舍建筑物鉴定为D级危房的一律停止使用，鉴定为C级危房的，要在加固改造、确保安全的前提下才能使用。

“一般情况下，如果没有危房迹象，也不可能去主动加固，还是需要建设时高标准严要求。”文光斗说。

五福镇富新二小遇难学生黄青峰的母亲陈玉，也毕业自该小学。据陈玉回忆，这栋三层教学楼只用了两个多月就完工，开始上课了。“刚搬进去的时候，老师就告诉我们不要在楼上蹦跳。”黄青峰曾这样对母亲说。

体制变革

事实上，以上问题已经得到有关部门的充分重视，变革已经开始。

从2003年开始，学校建设开始由乡镇上收到县一级，且农村义务教育阶段中小学校舍维修改造开始成为长效机制。

此后两年，2005年，国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，确立了“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制，将县城学校作为农村义务教育保障制度的主体。

从2006年起，按照农村义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均标准、使用年限、单位造价等因素计算校舍维修改造资金，由中央与省按5∶5分担。

其中，四川省的校舍维修改造资金，三个州和民族待遇县由省全部承担，成都市自行解决，攀枝花、德阳、绵阳、宜宾4市按省、市5∶5分担，其余市按省、市8∶2分担。

根据《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(国发[2005]43号)、《四川省人民政府关于深化农村义务教育经费保障机制改革的实施意见》(川府发[2006]11号)和财政部、教育部印发的《农村中小学校舍维修改造专项资金管理暂行办法》(财教[2006]6号)等三份文件，每年初各省财政厅、教育厅会下达项目预算控制数。市(州)根据各县的危房情况，及时分解落实到县(市、区)。县级财政、教育部门根据校舍维修改造总体规划、农村中小学校校舍维修改造实际需求以及市(州)下达的项目预算控制数，编制全县农村中小学校舍维修改造年度计划，逐级上报省财政厅、省教育厅审核批复，省财政厅按照批复的项目下达中央和省的专项资金预算。市(州)财政、教育部门据此批复到县并下达中央、省、市的专项资金预算。县级财政、教育部门根据批复的年度计划和下达的专项资金预算，具体负责校舍维修改造项目的实施。年终要将年度项目实施情况，逐级上报省财政厅、省教育厅。

从开始，县级教育部门会同财政、建设等有关部门，定期对辖区内农村中小学校舍进行全面彻底的排查、核实，根据房屋安全鉴定部门出具的《农村中小学校舍安全鉴定报告》，结合本地中小学布局调整等规划，编制校舍维修改造总体规划，逐级上报省教育厅、省财政厅备案。

农村中小学校舍危房等级由房屋安全鉴定部门按照建设部颁发的《危险房屋鉴定标准》(中华人民共和国行业标准[JGJ125-99])进行鉴定，并出具《农村中小学校舍安全鉴定报告》。

要对学校所有建筑都进行有效的监管，杜绝垮塌事故。重点是上世纪后期的 “三无”(无规范设计、无规范施工监理、无规范竣工验收)校舍。

2005年，四川省教育厅下发了关于进一步做好校舍检查监控工作的紧急通知：上世纪八、九十年代修建的农村中小学校舍中，相当部分属简易用房，标准较低，存在着不少隐患。这些校舍是近年出现问题的主体，也是今后校舍检查监控的重点。

(本报记者黄磊亦有贡献)