本期大课堂邀请原国家土地管理局副局长马克伟，结合《物权法》有关规定的国际经验，讲解征地制度及其法定原则，并分析我国征地制度立法改革的方向。

主讲人 马克伟

问：如何认识国家征地的行为?

答：征地是各国政府在城市化、工业化发展过程中将农村土地转为城市土地和工业、交通用地的主要途径，也是一些国家实施土地国有化的常用手段。一般认为、征地是国家行使公权力变更土地所有权的行为，是政府依法行使的一种行政特权，征地并不以被征地人的同意为前提，具有强制性。

公认的征地理论基础是土地的公共利益高于土地的私人利益。根据这一理论，各国政府可以依照各自法律规定行使公权力，对土地及其建筑物、附着物实施征用、征收。征地在法学上，美国称之为“最高土地权之行使”，在法国称作“行政主体强制取得财产的行为”，新加坡强调“是法律赋予政府的专有行为，任何个人或团体都无权行使这种专有行为”，日本则称“公用征收指为特定公共事业之用，而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。我国民国时期的《宪法》(现在台湾地区适用)称“土地征收为政府依公权力之动作，为国家经济政策及公共建设事业需要，基于国家对土地之最高主权，依据法定程序，对特定私有土地，给予公平补偿，强制取得之处分行为”。

问：什么是征地制度?

答：征地制度是各国依照社会经济发展的要求和法律规定，强制改变土地所有权的行政行为和法律制度。为了实施征地，各国都根据各自的传统、土地制度、人口与土地状况、经济发展状况而逐步形成了适合国情、各具特色的征地制度，一般在宪法中对征地制度都有基本的原则规定。美国联邦宪法和法国1789年颁布的《人权宣言》都规定，征收或者征用土地等私人财产，必须要有法律依据，按照法律程序办事。马来西亚宪法也规定：“政府可以依法对私人土地进行征用，但要给予合理的补偿。”我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

我国征地制度总体上是与国外征地制度接轨的，符合国际通行的征地原则。征地制度是关系经济社会发展和广大失地农民切身利益的大事，是社会各界广泛关注的焦点，也是我国《物权法》的一个重点内容。

问：什么是“国际通行的征地原则”?

答：各国法律在授予政府征地特权的同时，一般都设定征地的原则或者条件，总的征地原则就是要依法征地。征地既要必须是出于公共利益需要的目的，又要对被征地人造成的损失给予合理补偿，还要按照法定程序办理征地手续。概括起来就是所谓“征地三原则”，即公共利益原则、法定程序原则和合理补偿原则。各国宪法中普遍都有征地原则的一般规定，但对征地原则的提法和表述不尽相同，没有统一的标准模式，但多数国家的征地法规或者实施征地的行为，都会遵循“征地三原则”的基本要求。我国《物权法》中有关征地的规定也体现了这三项原则。

问：我国《物权法》是怎样体现征地制度和征地原则的?

答：《物权法》切实维护了我国以“征地三原则”为核心的征地制度，强调“为了公共利益的需要”和“依照法律规定的权限和程序”方可征地的原则，也有“合理补偿原则”的征地补偿内容，特别强调被征地农民的安置。

同时，《物权法》进一步完善了征地制度，重点对土地征收的两个方面作出规定。在规范征地行为方面，明确了法律规定的权限和程序，大大提升了其法律地位，明令“不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地”，进一步认定越权审批和不按法定程序批地、征地都是违法行为。在保护农民利益方面，按照必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的原则，《物权法》不仅要求“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费……等费用”，“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”，更要“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。前者是保护失地农民权益的经济基础，而后者则是切实保障失地农民权益的宗旨和标准。

第一节 《物权法》与征地制度

《物权法》把坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度作为基本原则，同时坚定地维护土地的社会主义公有制，规定：“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。”对于依法属于集体所有的土地所有权，再次明确分别属于村农民集体、村内两个以上农民集体和乡镇农民集体所有。除此之外，其他任何单位和个人，都不是土地的所有权者，只享有土地的使用权。《物权法》规定的土地使用权已不再是一般纯粹使用意义的地权，而是具有物权特征的新型地权。

对耕地实行特别保护

《物权法》根据宪法保护私有财产权的规定和实行社会主义市场经济的需要，明确对国家、集体和私人的物权实行平等保护的原则，规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。

从我国人口多、耕地少的国情出发，《物权法》特别规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”

体现征地三项原则

《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”重申我国征地制度的公共利益原则和法定程序原则，强调“为了公共利益的需要”和“依照法律规定的权限和程序”才可以征地，与我国《宪法》、《土地管理法》和相关征地法规一贯坚持的“公共利益”原则和“依照法律规定”的原则一脉相承。

在征地补偿方面，《物权法》强调：“应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”针对各地征地工作中比较普遍存在的补偿不到位、层层截留、侵害被征地农民权益的现象，专款规定“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。总之，《物权法》规定的征地原则与现行的征地原则保持了一致，维护了法定征地制度。

依法维护农民权益

征地和保护农民权益都是《物权法》规定的重要内容和目标。《物权法》和相关法律规定是协调统一的，只要严格依法办理征地，国家既能征得集体土地，满足公共利益的需要，同时也能依法保护被征地农民的权益。

《物权法》是规范财产关系的民事基本法律，调整因物的归属和利用而产生的民事关系。土地征收是国家为了公共利益的需要，依法行使公权力，对集体土地实施征收的行为。征地不完全是民事关系，但《物权法》关于征地的规定对于切实保护农民的权益和规范政府的征地行为、提高行政能力有重要作用。

第二节 公共利益原则

公共利益原则是最重要的征地原则，是规范征地目的和衡量征地原由正当性的基本标准。各国征地都遵循“公共利益原则”，但是对于“公共利益”的理解和征地范围的界定各式各样，有广义的也有狭义的，没有统一标准。

美国、荷兰和瑞典等国家采用概括方式，表述公共利益原则和征地范围。美国规定：“公共利益排除政府利用权力损害某人利益使另一人获利。但公共利益并不限定政府征用的财产只能用于公用或给一般公众使用。政府征用的财产可以立即转给多数私人使用，同样可以构成公共使用。”荷兰和瑞典规定的征地范围分别为“一切被认为是用于公共利益的事业”和“为实现地区性土地利用规划所进行的事业”。

新加坡、马来西亚、法国和巴西等国家采用概括与列举相结合的方式表述征地范围。新加坡规定：“政府因发展公益事业、实施国家经济政策或为国家国防安全的需要使用的土地”，都属于公共利益需要的征地范围；具体“包括道路、军事设施、国家机关用地、学校、医院、住宅、商业或工业加工区等用地，不采用收买形式，而都采取征用形式”。意大利规定：具有艺术、历史或考古价值的项目；市政府通过城市发展计划，将农业土地划拨城市用地；分解大型庄园，修建公路、学校、公园和运动场等建设公益工程或议会大厦，都被认为是符合公共利益的征地范围。马来西亚规定的征地范围是：任何公用目的；任何个人或机构提出的，州政府认为有利于马来西亚、该地区经济发展或公众利益的目的；为采矿、住房、农业、商业、工业或娱乐目的。法国把符合一般性社会利益事业，住宅建设用地，协议开发区内的建设用地，以及保留地交换等，都列为公共利益目的的征地范围。巴西规定为实现“公益事业”和“社会利益”都可征地：“公益事业”包括国防、公共卫生、市政工程和国家专利成果的建设；“社会利益”是指允许为有益于达到地方的社会功能，包括地产分配的目的而征地。

日本、韩国和印度等国家则采用列举方式界定公益事业的征地范围。日本依据铁道法、河川法、运河法、铁道事业法、轨道法、公路运输法、港湾法、航标法、航空法、广播法、电力事业法和其他相关法规规定了35种公益事业用地目录，明确具体地界定了征地范围。随着社会、经济的发展，这种公益事业项目用地的需要和征地范围逐步扩大。韩国规定了8项“公益事业”的征地范围：有关国防军事、国家基础建设、公共设施、文教艺术、重要产业、住宅等和前6项事业实施中涉及的相关设施及附属设施事业，以及法律规定的其他事业。印度规定符合“公共利益”的征地范围包括：为城镇或农村发展规划用地；为州政府拥有或控制的公司用地；为贫困或无土地的人或受自然灾害影响地区居住的人提供住宅用地；为政府或政府批准的机构、依法登记的团体实施教育、住房、健康或脱贫计划用地；为公共办公室提供建筑物和政府其他发展规划用地而征地。

世界各国法律规定的征地范围相当广泛，但未见有“经营性用地”不可征收的法律规定。

第三节 法定程序原则

法定程序原则就是严格要求按照法律规定的程序办理征地手续。美国、荷兰、德国和马来西亚等国家宪法对法律程序均有原则规定，分别表述为：“正当法律程序”、“依照法律规定”、“有法律根据”或“依法……征用”等。

征地法律程序一般包括：申请→审查、批准→公告→补偿→土地变更登记等。

征地申请。用地者向征地主管部门提出用地申请，同时提交相关证件。

审查、批准。审查要充分审核、论证项目征地的正当性和合理性；查清与项目征地相关的土地权属关系和其他问题，并提出征地审批的建议。经依法报批后，征地主管和相关人员要再行实地调查、测量、编制土地规划等。

公告或通告。经权力部门批准征地后，政府依法发布具有法律效力的征地前公告，公告所征土地的位置、征地目的等。

加拿大法律规定征地申请人可以是法定征地主体，在征地申请批准后，征地审批机构给申请人发征地审批证明；申请人领得征地证明后，要在规定时间内在当地媒体发布征地公告或张贴通知，内容包括征地说明、审批机构和地址等；领取征地证明后的120天内，要向土地产权办公室提交土地征用计划通知并进行登记，办理征地补偿。

征地补偿。一般在征地公告以后，由征地主体与被征地者协商、签订征地补偿协议，进行征地补偿。征地主体一般为政府征地主管机构，加拿大则为法定征地申请人。对征地补偿有异议的，要依法进行协调或者裁决后再行补偿。

土地变更登记。最后由双方当事人办理土地变更或转让登记申请。

第四节 合理补偿原则

征地必须给被征地人可能造成的损失予以公平、合理的补偿，是各国宪法规定最为普遍的重要原则之一。各国普遍强调，要对因征地而给被征地人可能造成的损失给予合理补偿，对补偿的内容和标准也都有明确规定。

征地补偿的内容

征地补偿一般分为直接损失补偿和间接损失补偿两种。

直接损失补偿是指因为征地给被征地人造成的直接损失之补偿，比如被征土地损失补偿，被征地上的建筑物、青苗、树木等土地附着物的损失补偿。

间接损失补偿指上述直接损失以外的损失补偿，如因为征地造成搬迁的安置补偿费；对被征地周围土地和征地残留地所造成的损失补偿，诸如破坏原有设施和环境等的补偿；因征地使农民失业，需要寻找工作期间的损失补偿；被征地上少数残留户，因征地使其原来生活环境被破坏而支付给残留户的适当赔偿。，

直接损失补偿是各国征地补偿普遍执行的基本补偿内容，而间接损失补偿则是根据各国的情况而定，差异较大。

征地补偿标准

市场经济国家一般采用市场土地价格为征地补偿的标准价，比如美国、德国、法国、英国、日本、巴西、韩国、新加坡等国家都是这样；而在印尼，征地价格由征地机关确定；此外，法国、印尼还允许选择以所有者纳税申报地价为征地补偿的标准。

征地补偿价格的确定，一般都以征地时的时点和地类为标准，不计算征地后的用途变化和地价上涨导致的土地升值。少数国家如瑞典规定以被征地10年前该土地的市场价为标准；法国是以征地最终裁决日一年前被征地用途为计算标准；英国则规定征地者进入土地的时点和征地前的用途为标准，征地后的地价上涨原则上不予计算，但某些合理上涨可以考虑。

第五节 完善我国征地制度立法

我国征地制度充分体现了“征地三原则”的精神，公共利益原则是我国一贯坚持的首要原则。“国家为了公共利益的需要”这一表述中的“公共利益”是广义的，征地范围也很明确，主要是国家建设需要的用地，也包含其他投资建设需要征用的农民集体土地。这不仅符合征地法定原则，也是我国特有的土地公有制度的必然要求。

合理补偿原则也是我国征地制度始终坚持的重要原则。除了通用的征地补偿内容外，更重视以人为本的原则，特别关注失地农民的生产就业和生活安置，专项设置了征地安置补助费，还责成地方政府负责对失地农民的生产就业和生活进行妥善安置。法定的最高征地补偿和安置补助标准一般为耕地年产值的30倍，尚不足以保障失地农民生活和就业安置的，经省级政府批准还可从土地出让收益中补足。

法定程序原则也是我国征地制度最早立法规定的原则之一。1982年的《国家建设征用土地条例》中专款规定了征地程序，与国际通行征地程序也是一致的。

此外，我国从国情出发，还非常重视分级审批和符合规划和计划的原则。征用农地转用为建设用地的，首先要办理农地转用手续。这些都是我国征地制度的重要特点。

对照一些国家的成功经验，我国征地主要存在的问题是征地程序规定不够具体、细致，执法不严，征地行为不够规范。更为重要的是没有及时跟上城市化、工业化快速发展的步伐，出现了郊区大片良田被占，大量农民失地，农村集体难以自行安置的新情况，需要及时调整、开辟农民进城安置的新途径。在这方面我们应该学习新加坡的做法，专项设立《土地征用法》，详尽地规定征地的法定程序和实施细则，明晰征地行为标准和职责任务，增强征地透明度，便于公众和舆论监督；明晰征地相关权利人的权利和义务，提高征地效力，减少征地纠纷、降低征地成本。

我国《物权法》进一步完善了征地制度，强化了征地行为的规范标准，需要我们切实认真贯彻、不折不扣地执行，充分发挥其在规范征地行为和保护被征地农民权益的法律作用。但《物权法》是普通法，仅对征地的一般性问题作了规定，现行《土地管理法》也不是征地的专门法；在征地规定的深度和广度上都预留了较大的空间。这就要求我们制定征地的专门法规，细化征地法定程序和实施办法，对于现行法律缺少明确规定的征地问题都要有详实的法律规定，而且还要明晰经办、审查和行政领导的职责和法律责任，增强征地透明度。

当然保护被征地农民权益也有一个合理的标准，那就是法律规定。《物权法》第五条明确了“物权的种类和内容，由法律规定”的物权法定原则，所以我们要保护的是“合法权益”。对于超越法律规定提出征地补偿要求的，应该认真分析研究，深入细致地做好工作，对坚持不合理要求、阻挠征地的所谓“钉子户”，也不应迁就、拖延，必要时应通过司法途经加以解决，以维护国家行使公权力，依法征地，以满足公共利益的需要。