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土地储备和一级开发的融资行为，具有较强的政策性，只有分清不同的融资主体，才能够设计和提供有针对性的融资渠道。

资金和土地是土地储备制度的两大基本要素，土地储备过程是土地流转过程，也是资金循环过程。目前无论是政府财政拨款或是银行贷款，都未形成有效的资金筹措机制，特别是统一收购制度实施后，客观上要求政府对需要盘活的土地实施敞开收购，资金需求量很大。但长期以来围绕着土地储备和一级开发制度所产生的融资问题，一直是各方面临的一个难题。

事实上，目前在土地储备和一级开发的资金构成方面，除了外部资金直接投入外，通过融资来解决的主要渠道有两个，一是银行信贷，二是通过信托公司发行信托计划。不过，由于政策趋紧，这两个融资渠道均受到较大限制。

（一）土地储备在制度安排上存在缺陷，导致其融资基础存在障碍。

国外许多学者都认为土地储备具有促进城市有序发展、降低住房价格、平抑地价、抑制土地投机以及提高城市生态环境质量等作用。然而，实际运作的情况却与愿景相去甚远，自实施土地储备和一级开发制度以来，在促进城市有序发展、降低住房价格方面似乎并没有起到应有的作用。究其原因，是土地储备制度的缺陷所导致的：

1．土地储备机构的主体地位没有明确的法律承认。土地储备机构的成立主要依据一些政府命令，由政府将原国土部门的某些职能机构、人员进行重组而成立一个事业单位，实际上在行使政府职能。对于土地储备机构的法律地位，在《房地产管理法》、《土地管理法》中都无法找到。如此带来的疑问有二：一是土地储备机构有无权利行使这些职能；二是行使了这些职能而产生的债权债务关系能否得到法律的保护。因此，土地储备机构的融资行为首先面临的是债务主体不清的风险。

2．土地储备融资行为的合规性模糊不清。目前储备中心实行财政收支两条线管理，土地储备机构投入资金，开发后出让，但出让收入必须直接上缴专门的财政出让收入专户，政府财政审核土地储备中心的项目成本报表后，核拨相关成本费用。依据上述模式，借款人对借款资金投入后所取得的资金收入没有支配权，自身不拥有第一还款来源。从这种运作的本身来看，土地储备仍然是一种政府全额财政行为，这种行为要靠一种纯粹的市场化融资方式运作，显然会有许多冲突之处，其合规性方面难于理清。

（二）土地储备具有强烈的政府主导性和政策性，导致其融资行为的政策风险预期存在较大的不确定性。

土地储备机构代表政府经营的是一种不能再生的资源，如果没有较大的经济波动，它的稀缺性决定它长期增值的较大可能性，但并不表明短期价格没有波动。尽管土地储备机构贷款与房地产开发贷款本质上是有区别的，但是土地储备中心的运作还是具有一定的房地产开发企业的经营特征和风险特征。而且土地储备和一级开发行为与当地房地产发展形势紧密相关。房地产行业的特殊性，使得每一次宏观调控，房地产行业都是首当其冲。这使得房地产行业的发展具有强烈的政府主导性，从而导致与之息息相关的土地储备和一级开发也具有明显的政策性和政府意志，最终可能会给土地储备融资带来较大的不确定性风险。

（三）金融当局对于土地储备行为的认识模糊，导致土地储备贷款这一品种上的融资行为举步维艰。

土地储备和一级开发制度在国外是一种成功的模式，国内在设立这一制度时，也有理想的目标，但该制度在实际运行中逐渐走偏，从而引发各方对该制度的争论一直没有中断过。事实上，政府在这里一直存在一个认识上的错位：企图用纯市场的方法（“招拍挂”）来交易一个并非市场化的物品（土地使用权）。由于土地资源的稀缺性和不同质，导致其价格缺乏参照，在土地需求不断膨胀下，供求之间的不平衡最终将导致土地价格的奇高。这样的例子比比皆是。

进一步分析金融当局出现这种现象的原因，我们认为是金融当局对于土地储备行为的认知还存在模糊之处，没有将土地储备中心融资和土地一级开发商融资分开对待，目前土地储备和一级开发融资主体可以分为三类：一是以各省市土地整理储备中心为主体的政府土地储备机构，二是各开发区投资公司，三是受政府土地储备机构委托，负责具体地块土地储备和一级开发的房地产开发公司。这三类实际上可以归为两个融资主体，一是土地储备中心，二是委托的开发企业。这两类主体的融资行为、属性是完全不相同的，将这两类行为混为一谈，导致政策指向模糊，从而难以开辟出有针对性的融资渠道。

事实上，围绕着土地储备行为，会有两个融资主体，一是土地储备中心，二是受托的开发公司。

前者为政府的派出机构，受政府委托进行土地储备行为，为财政的全额预算单位，其本质仍是政府的一种行为，对这样的一个机构，不能采取由商业性机构提供融资的做法，而必须由政府出面，通过政策性的手段来解决其融资问题；而受托的开发公司，虽然其受托业务具有强烈的政策性，但其本质是一个能够独立承担民事责任的法人，其融资行为是一种纯粹的商业行为，完全可以通过商业银行、信托公司等商业性机构来解决。