前言

百日行动在土地违法刹风治乱方面取得了明显的成效，对违法用地产生了震慑作用。百日行动中对违法用地有关的处理意见，以符合土地利用总体规划作为依据，利用历年的计划结余指标等作为政策工具，在一些违法用地的处理和解决历史遗留问题上发挥了很好的作用，既维护了法律的严肃性，又使得原有的一些遗留问题通过计划的结余指标得到了处理。规划、计划与百日行动之间的有机结合，得到了各有关方面的一致好评。

在百日行动中，重点整治地区是进一步巩固百日行动成果的关键所在。这些地区，既是违法严重的区域，也是各类用地供需矛盾尖锐的区域。虽然百日行动刹住了违法违规的势头，但是目前导致违法违规用地的基本因素并没有发生根本改变。如果不能及时消除这些动因，违法违规用地将会反弹，从而会重蹈 2003年开展的土地市场治理整顿的覆辙。

因此，如何巩固百日行动的成效，防止违法违规用地再次抬头，是我们应该认真思考的问题。如何将整改到位的重点整治地区，改造或者培育成执法模范地区，应该是百日行动后的重要课题。只有把这部分整改的重点地区转变成为执法模范地区，树立好的典型、好的样板，巩固百日行动的成绩，才能达到长治久安的效果。

我们认为在重点整治之后，除了执行好现有普遍的政策以外，还应该利用规划手段，积极探索一些差别化的政策，给予一定的指标和规模的支持，妥善地解决土地利用中的实际问题，帮助这些在百日行动中已经整改的地区，能够在用地上进入一种良性循环。

实践证明，土地规划和计划不仅在控制规模上发挥作用，而且在当前的形势下，对于调整结构也意义重大。在这个问题上，我们应该有清醒的认识。规划、计划是土地管理起步的第一台阶，规划、计划正确，那么后面的工作就顺畅。因此，在百日行动中探索利用土地规划、计划的政策，并发挥其作用，对促进国土资源工作的改革和发展非常有意义。

第一讲 科学发展观统领下的土地利用规划

土地利用总体规划概况

目前我国土地利用总体规划是五级规划体系——全国、省级、地市级、县级和乡镇级。同时，又可将五级规划体系分成三个层次，各自作用不一样。一是全国和省级规划，主要起规模控制的作用，对用地规模进行总量控制、区域分配和分级管制。其空间布局的作用，主要体现在区域预分配上。二是市级和县级规划，主要考虑空间布局以及各类用地的结构比例，在用地上有明确的空间概念和分布概念。同时对规模的控制起一个辅助性的作用，把既定的规模落实到地上，落实到空间分布上。三是乡镇级规划，乡镇级规划主要是用途管制的作用，同时制定一些管制规则，怎么样才能用这块地或者什么情况下怎么用地。

土地利用总体规划的目标

土地利用规划的目标，主要是做两件大事。

第一件大事就是以保护耕地为前提，建设用地为重点，节约集约利用为核心，统筹安排各类用地。这里有个顺序：以保护耕地为前提，土地规划前提就是保护耕地；以建设用地为重点，因为建设用地最复杂，同时承载了国民经济的绝大部分财富，社会经济活动主要在建设用地上展开；以节约集约利用为核心，我国人多地少，任何土地都要节约集约利用，这不仅指建设用地，也包括农用地、耕地等。

第二件大事是引导建设美好家园。引导建设美好家园，首先是各类用地合理布局、协调统筹。其次是充分发挥耕地的生态环境建设作用。再次，就是要建设环境友好、景观优美、生态和谐的人居环境。

土地利用总体规划需要解决的问题

这轮土地利用规划要解决的问题，概括起来是五个：

一、耕地特别是基本农田的保护问题。去年全国减少耕地60万亩，按照这个速度，到2010年，三年减少180万亩，保住18亿亩耕地没有问题。但是，这不仅仅是一个数字的问题，关键是这些耕地应该怎么保护的问题，这轮土地利用规划一定要研究好这个问题。

二、节约集约利用土地的问题。

三、优化城乡用地结构和布局的问题。集约节约利用土地，首先要合理布局，这是一个万年大计，一旦布局搞错会造成巨大的浪费。

四、统筹区域的土地利用问题。国家有东、中、西部区域土地利用问题，每个市、每个省也有发达地区和不发达地区、先发展地区和后发展地区的土地利用问题。这就需要有个先后顺序。中国经济发展在未来的一段时间内或者在本世纪20年代以前仍然是一个非均衡发展的战略，非均衡发展战略要求不能平均使用土地，应该有重点。这次土地利用总体规划要体现出这种战略。

五、协调土地建设与生态建设的问题。

土地利用总体规划确定的用地规模

各类用地规模的安排必须遵循三个原则：

一、总量平衡的原则。全国各类土地的数量加起来要等于960万平方公里，少了不行，多了也不行。总量平衡是第一原则，要知道能给某辖区多少地，第一件事是看看各类用地面积加起来是多少，是不是大于这个辖区面积。

二、极限原则。各类用地规模要有个极限。测算出我们达到全面小康目标、城镇化建设基本完成时要用多少地，就知道我们到底还有多少用地空间。极限法是这轮土地规划确定用地规模的主要方法。

三、适度分离的原则。各类用地规模的确定要适度分离。耕地要应保尽保。建设用地使用极限的方法来确定规模。现在我们是在一个压力很大、用地比较多的阶段。当小康社会、工业化基本完成，人口达到15亿的时候，就是相对的用地极限。过了这个极限，中国将会进入用地很少的阶段。

为规划长远，以下我把各类用地在未来规划中的变化情况做一个简要分析，使大家心里有数。

基础设施用地：基础设施用地和人口数虽然有关系，但和人的经济活动强度关系更大。在未来的15年内，由于我们国家的经济活动加强，基础设施用地的需要也应增加。不过，各地体会到的基础设施用地压力和统计数字完全不一致。2006年、2007年我们预留的基础设施用地是“十一五”总量的40％，但预审项目的用地只占用了16％。原因可能有两个：一是一些应该拿到国家来审批的项目没拿来，在省里就批了，所以很多用地数字没有统计上来。二是许多公路、小路、农村道路没有进入统计数字，但是又要建设，很多地方都缺少基础设施，用地压力就很大。

城乡建设用地：城乡建设用地未来15年仍然是用地总规模增加，人均稍微增加。为什么呢?首先是人口增加，我们国家在 2020年到2030年人口达到最高峰。由于城乡建设用地和人口是正相关的，所以用地自然增加。我国还有个特殊情况，就是存在进城务工人员等两栖人口，有 1．5亿—2亿人口在未来15年内，会在城乡两边居住，两边用地。由于中央要求继续完善落实进城务工人员的各项政策，对此，这轮规划要有所安排。这是中国现阶段经济发展中的特殊情况。其次，基础设施用地增加，导致建设用地总量增加。

农村建设用地：到2020年，全国60％的农村人口比例将变成40％，减少20％。结果是人走地没走，这样一来虽然农村建设用地总规模减少，但人均用地增加。

农用土地：18亿亩耕地红线要保住，基本农田在15．6亿亩到 15．8亿亩之间，做到应保尽保。有人担心基本农田比例太高都没有地用了。这种担心没必要，有10％的非基本农田空间就够建设使用了。我们在这轮总体规划中做了一项工作，摸清耕地中基本农田占多少，其他耕地占多少；如果必须占用其他耕地时，要分析耕地和建设用地之间的空间会不会冲突，两种地类会不会叠在一起。分析结果是，各省都不存在这个问题，只有上海和北京比较紧张，大约只有百分之一二的空间，其他地方都有10％的空间。

土地利用总体规划的空间布局

空间布局大体上分成如下几个方面：

一、优先设置国土生态屏障网络。从山水平川整体方面来看，尽量保持自然生态和谐；优先确保河道滨水地区的自然生态；优先设定和恢复一些生态通道，避免“逢山开山，遇水填河”。

二、优先安排两基用地。“两基”即基础设施和基本农田。基本农田是我们的生命线，基础设施是整个社会经济建设的骨干工程。

三、重点安排城、镇、村用地布局。这一步重点在于优化建设空间布局，形成生态效应，把基本农田、耕地作为建设用地的隔离，不要连成大片，此外要与适量的水面穿插布局，形成良好的生态环境。接下来就是把其他的绿色用地填满，把林地、草地、一般农地放到合适的位置。

四、保留文化景观的廊道用地。土地利用总体规划也得给这些用地留一些余地，虽然不能把原来的建筑风貌、历史文化都留下来，但是至少要留一个廊道作为博物馆或是自己家乡的一道风景线，因为这些景观是我们的精神家园。这就是景观优美的作用。

五、发挥农田的多重功能，拓展生态空间。耕地也是重要的生态资源，要鼓励耕地连片，鼓励留在城市里面划为生态用地。这样就使城市得到合理的疏解，城市布局虽然有所扩大，但是建设用地没有增加，优化了布局。

第二讲 保障科学发展新机制下的土地利用计划

土地利用计划怎样确定用地流量

土地利用计划当务之急要回答这样一个问题：我们每年可以有多少用地?这个问题需要考虑三个方面：一、按年度来分解土地利用规划核定的用地数，得出每年的计划用地数。二、根据当年或者一段时间的宏观经济运行来适度增减，发展速度过快则需要稍微缩减一些用地，慢的时候则要放大用地。三、按照土地管理、耕地保护执行的情况对用地进行微调。每年可以用的地大概是以上三个方面决定的。

下面我详细解释：年度土地计划就是按照土地利用规划确定的用地规模，或者按年度平均来安排用地。当前，我们预测的年均建设用地总量是600万亩，占用的农用地是480万亩，可以占的耕地是300万亩。按照宏观经济运行情况来进行适当调节的话，这两年要有从紧或者偏紧的土地供应政策，因此调整以后年均建设用地580万亩，占用农用地400万亩，占用耕地280万亩。这个从紧有以下特点，一是总量上偏紧，二是从紧结构上存在问题，主要是可占用的农用地偏低，只有400万亩。当前未利用地的使用还没有达到一个很好的程度，我们建设占用农用地，由于农用地数额不够；所以使得我们总量也不足，但是这是属于结构性的。此外，今年开始要按照土地管理、耕地保护和违法查处执行状况，适度进行用地指标的差异化，就是要执行差别化的土地供应政策，做得好的地方以及执法比较优秀的单位，给予适度的指标奖励，做得不好的给予适当的扣减。

对保障科学发展新机制下土地利用计划的思考

今年宏观调控要求“四个坚持、两个防止”。两个防止是——防止经济增长由偏快转向过热，防止价格由结构性上涨演变成严重的通货膨胀。在宏观调控要求压缩的时候，回头分析土地计划指标，会重新得到一些新的启发。

今年国土资源管理工作会议要求“按照保障科学发展新机制的要求来完善土地计划”。按照创建保障科学发展新机制的要求，回头去考虑土地计划指标，发现有以下问题：宏观调控在压缩建设用地总量，实现全社会固定资产投资总额目标的同时，在投资结构上出现了与我们愿望相反的情况。根据2001-2006年的年平均统计，社会固定资产投资，城市增长了 22％，农村只增长17％，城市地区快于农村，同时农村的投资占全社会投资的比例也在逐年下降，2001年时将近20％，2006年是15％。农村投资比例减少是相对的，跟城市相比，大量投资投向城市。同样的情况也出现在区域上，东部增长快、西部增长慢。在投资以项目为主导，用地又偏紧的情况下，从中央到地方层层保重点而产生的政策效应，加上项目主要集中在东部和城市，就自觉不自觉地压缩了农村和西部地区的投资规模。这个现象持续下去，对宏观调控十分不利。因此，要从调整结构入手来完善土地调控的措施。另外，要加大乡村和后发地区的投资规模，新增建设用地供地中，应保证适度的农村建设用地。我们提出要加大城乡建设用地挂钩周转的规模，研究并设计矿山塌陷土地复垦周转的指标，使得投资规模总量基本受控的前提下，能够加大乡村和后发地区的投资规模。

按照创建保障科学发展新机制的要求，改进土地计划管理，可以把计划分成三类来思考：

第一，计划的主渠道。目前土地计划的主渠道有三个，新增用地总量、占用农用地的量和占用耕地的量。对于主渠道就要简化因素，在初步确定额度的基础上，按照耕地下降速度、超批土地规模、超用土地规模和违法补办的手续来核减指标，进行调整。对于特殊用地给予特殊保障，比如战备路，鼓励地方和军队共建战备路。同时，也要防止计划指标越控越细，在总量偏紧的情况下造成结构失调。计划指标规定得太细，就有走向计划经济老路的风险。所以主渠道要采取简化微调的方式，尽量减少新设指标、越控越细。

第二，土地计划的辅助渠道。现在正式实施的是城乡挂钩周转指标，用这些指标来扶持农村地区和后发地区，同时也解决了城乡用地的问题。目前正在研究的另一个辅助指标是矿山复垦生产指标。周转指标的特点是增加流量，不增加总量，执行完了以后建设用地总量不增加，增加流量带来的唯一问题就是会使投资规模加大，但是这个投资规模加到农村去了，加到欠发达地区去了。

第三，一些指标不列入计划的渠道。这些渠道不列入计划，不以计划方式来控制，但是纳入规划的规模控制。这主要是指农用地中的农用建设用地。比如，养殖用地、农村道路等，这些用地不用计划来控制，如果涉及农地转用，要省里审批，不需要指标；如果不涉及农地转用，就从市县规划中解决，这样就可以从指标中解脱出来。此外，对砖瓦窑治理等集约用地的典型给予等量的新型建设用地。不列入计划的这些用地，由市县自己安排，但是他们会列到规划的总量里去，因为这些地最终会从临时用地、一般的农业用地变成正式用地。比如，村与村之间的通道，修的时候是条小路，而最后随着农村发展会成为“村村通油路”，就属于永久性建设用地范畴，所以算在规划用地里面，这些用地以后就不算违法了，有了指标，这样我们整个建设用地就活了。该严格控制的严格控制，该周转的周转，该放开的放开。

第三讲 城乡用地增减挂钩：实施规划的一个新政策工具

国土资源部207号文件明确规定：城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。据此，我们产生了一个新的政策工具，希望在我国的土地规划、计划管理上发挥作用，能够真正为新农村建设做好事。

挂钩周转的内涵

城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，其政策内涵是依据规划建新拆旧进行的土地管理工作；第二个内涵是，准备复垦为耕地的原有建设用地和准备要进行建设的地块共同组成建新拆旧的项目区；第三个内涵是项目区内两种用地增减平衡，进行建新拆旧，土地整理；最后一点是项目区内建设用地总量不增加，耕地不减少，质量不下降，用地更合理。它的核心是建设用地总量不增加，耕地不减少。

挂钩周转的意义

一是配合建设社会主义新农村，解决地从哪里来，人到哪里去。实际上是使用土地杠杆解决城乡共享繁荣的土地分配问题。

二是城乡用地布局挂钩。村庄重新合理布局、集中建设，把过时的、散乱差的乡村用地消除。

三是促进组团式的城镇建设。城乡用地布局优化需要形成更合理的城乡意识。

四是在周转和流动中节地。在周转结束的时候，建设用地总量和耕地总量没有增减，布局更合理，密度更合理，人均用地水平提高。另外节地是运动中解决问题，同时是从新旧两个方面集约用地，新盖的集约，不集约的拆掉，所以集约程度加倍。

五是为经济发展提供更大的土地战略空间。借地发展扩大经济建设的空间，增加经济运行回旋的战略纵深。

六是城镇获得了用地新空间，农村释放了闲置土地资源。农民提前获得了未来的土地增值收益。

七是先建新后拆旧的模式提高了城乡社会稳定和谐程度。

八是为实施规划提供最佳的政策工具和平台载体。同时，以工程形式进行运作管理，还可以吸引社会投资。

增减挂钩的核心内容

一是规划。这是挂钩周转的前提。

二是挂钩周转的核心是项目区。这样做的好处：只有在项目区内才能用周转指标；才不会造成建设用地扩张；用地才不会违反农用地的法律法规，否则就得办农地转用手续；才能先建新后拆旧；建新拆旧才不会涉及到各种费用；才能按区来考核；才能符合工程化、精细化管理操作；才能引进不同的社会投资。

三是挂钩周转的控制——周转指标。周转指标独立核算，动多少新地还多少，周转指标一笔还一笔，不交叉。

四是周转的管理和归还。总体要求目标合理、程序清晰、操作规范、考核严格。

工作的原则和方法

一是“众星捧月”的方法。很多细小的拆旧对应一个大块的建新，这可以避免大拆大建。

二是像安排流动资金一样安排周转指标。

三是双重考核。对项目一个一个考核，对地区总体考核，以保证项目的成功。

四是要尊重群众的意愿。首先，农民的意愿是选择拆迁方式的主要依据；其次，农民是否多得利益是衡量拆建规模大小的唯一标准，这是核心问题；再次，农民认为政府已经让利是挂钩周转成功的标志。在这一点上，政府不管是引进投资主体，还是具体去做，都要起到这个作用，否则这些试点都不会成功，将来都会出现很多后遗症。