诞生：结束城乡土地分管的局面

记者：1986年颁布的《土地管理法》，堪称我国土地管理法制化进程中的一座历史丰碑。那么，当年这部法律是在什么背景下出台的，有哪些重要意义?

魏莉华：1986年6月25日颁布的《土地管理法》，是新中国成立以来第一部全面规范土地管理和土地利用的法律。这部法律是在上世纪80年代初期国民经济迅速发展、各项建设占用土地大量增加、乱占滥用耕地现象日趋严重的背景下出台的。

1985年发生的乱占滥用耕地的高潮，引起党中央、国务院的高度关注。 1986年3月，党中央、国务院发布了《关于加强土地管理制止乱占滥用耕地的通知》，提出要“建立和完善土地管理法规”，“抓紧制定《中华人民共和国土地法》”。此后，土地法起草和审批的步伐加快。1986年4月，农业部上报《中华人民共和国土地法》，经国务院常务会议通过后提请第六届全国人大常委会审议。 1986年6月25日，全国人大常委会第十六次会议审议通过了这部法律。考虑到这部法律主要是加强土地管理、解决乱占滥用土地问题，对于国土规划、国土整治、国土开发等问题，由于实践经验不足，尚未作出规定，因此更名为《中华人民共和国土地管理祛》，并于6月25日公布，1987年1月1日起施行。

《土地管理法》的颁布，结束了长期以来土地管理无法可依的局面，使我国的土地管理实现了由过去建设部门管理城市土地、农业部门管理农村土地的多头分散管理向成立国家土地管理机构，以法律、行政、经济、科技手段对城乡土地实行集中统一管理的转变。为保障《土地管理法》确立的城乡土地统一管理制度的落实，1986年组建了国家土地管理局，作为国务院直属局，对全国范围内的城乡土地实行统一管理。随后，省、市、县、乡四级地方土地管理机构也相继建立，土地管理队伍不断壮大。

第一次修正：土地作为生产要素进入市场

记者：1988年《土地管理法》进行了修正，为何这部法律颁布仅两年就要修正，其核心问题是什么?

魏莉华：1988年《土地管理法》修正的核心，是适应土地作为生产要素进入市场的要求，为土地使用权进入市场扫清法律障碍。

《土地管理法》颁布实施后，在遏制乱占滥用土地、依法统一管理土地中发挥了重要作用。但是，《土地管理法》确立的无偿、无期限的划拨使用土地制度，土地使用权不得转让的规定，越来越难以适应市场经济条件下土地作为生产要素进入市场的要求。

鉴于土地使用制度改革是适应经济体制改革和土地管理事业发展的需要，按照马克思主义地租理论和国外土地管理的经验，原国家土地管理局于1987年率先在深圳试行土地使用权有偿出让制度。之后经国务院批准，深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等6个经济发展较快的城市成为我国土地有偿使用制度改革的试点城市。

在试点取得成功经验的基础上，1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《宪法修正案》，决定将《宪法》第十四条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。《宪法修正案》不仅删去了不得出租土地的规定，而且明确了土地的使用权可以依照法律的规定转让。

1988年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。这次修改主要解决土地作为生产要素进入市场的问题，修改的主要内容是将原来第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”的规定，修改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，同时增加两款，规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”，“国家依法实行国有土地有偿使用制度，国有土地有偿使用的具体办法，由国务院另行规定”。此外，修改后的《土地管理法》还明确了乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要使用土地的，由县级以上地方人民政府批准。

1988年《土地管理法》修改，为中国土地使用制度改革扫清了法律障碍，成功实现了土地作为生产要素进入市场的法律创新。以土地使用权转让制度创新为契机，矿业权转让制度，森林、林木、林地使用权转让制度，海域使用权转让制度相继建立。可以说《土地管理法》的修改为中国自然资源法律制度安排出了自然资源市场供给的制度路径，极大地推动了中国自然资源立法法律制度创新的步伐。

第二次修订：确立了土地用途管制制度

记者：1998年第二次修订《土地管理法》，这次修订在立法层面对土地管理制度作出哪些重大改革?

魏莉华：上世纪90年代后期，随着改革的深化、形势的发展和市场经济体制的建立，我国耕地保护再次面临十分严峻的形势，耕地面积锐减，加之耕地质量差且后备资源不足，人地矛盾日趋尖锐。1988年修改的《土地管理法》已经明显不能适应市场经济条件下加强土地管理、切实保护耕地的需要。

党中央、国务院经过反复研究和深入分析，于1997年4月15日下发了《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，明确了市场经济条件下改革和完善土地管理制度的一系列重大决策，包括：土地管理要以保证耕地总量只能增加，不能减少为主要目标；要发挥土地利用总体规划的整体控制作用，以土地用途管制制度代替分级限额审批制度；要调整土地收益分配办法；土地管理权力应适当集中；要强化执法监察等。中央还决定，要在冻结非农业建设占用耕地一年的时间里，完成《土地管理法》的修订工作。

1997年5月，原国家土地管理局成立了《土地管理法》修改小组，于1997年 8月18日形成了《土地管理法》(修订草案)上报国务院审议。国务院常务会议先后两次对《土地管理法》(修订草案)进行了审议。1998年1月21日，国务院将修改后的《土地管理法》(修订草案)上报全国人大常委会审议。经全国人大常委会三次审议，1998年8月26日九届全国人大常委会第四次会议通过了《土地管理法》(修订草案)，并于1999年1月1日起开始实施。

1998年修订的《土地管理法》，在总结过去土地管理改革经验和教训的基础上，对以分级限额审批为主要内容的土地管理制度进行了根本性的变革，确立了新型的土地用途管制的法律制度，规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。同时，对进一步推进土地管理改革作了方向性规定：对过去已证明成功的经验，及时上升为法律；对过去法律中阻碍改革的条款，进行了修改；对已在实践中初显生机、有待发展完善的做法作了原则性规定，为下一步深化改革留下广阔的法律空间；对世界上通行的成功做法，予以大胆地吸收借鉴。

1998年修订的《土地管理法》，从诸多方面开创了我国自然资源立法的先河，成为我国自然资源立法的典范。它是第一部提交全民讨论的自然资源法律；它是第一部经全国人大常委会三次审议通过的自然资源法律；它是第一部从法律上确立土地基本国策的自然资源法律；它是第一部按照市场经济原则在立法思想、基本原则和主要内容等方面，对原法进行全面修订的自然资源法律；它是第一部将改革决策与立法决策相结合、用立法推动改革的自然资源法律；它是第一部法与实施条例同步实施的自然资源法律。

第三次修正：区分征收和征用

记者：2004年《土地管理法》的第三次修正，涉及广大人民群众日益关注的征地问题。这次修正对哪些法律条款进行了修改?

魏莉华：这次修正的核心是区分征收和征用。

1998年修订的《土地管理法》，针对土地征用中存在的突出问题，已经对土地征用制度进行了修改和完善，包括上收了征地的审批权限，提高了征用土地的补偿标准，增加了征地批准后“两公告一登记”制度，加强了对征地补偿费用使用情况的监督检查等。但是，随着我国工业化、城市化进程的加快，征地规模不断扩大，涉及征地问题的土地信访数量不断攀升，因征地补偿安置引发的矛盾和纠纷日益突出，社会各界对改革和完善征地制度的呼声十分强烈。

2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过了《宪法修正案》，决定将《宪法》第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。《宪法》这一条款的修正，不仅将原来的土地征用区分为土地征收或者征用，而且从《宪法》层面上强调无论征收或者征用都要给予补偿，体现国家对公民合法权益的保障。

为适应《宪法修正案》，2004年8月 28日，十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，对《土地管理法》的部分条款进行了第三次修正，主要是将总则第二条第四款的“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，将《土地管理法》中的“土地征用”全部修改为“土地征收”。

在实践中：显示强大的生命力

记者：《土地管理法》从颁布实施到三次修改都与我国改革开放的进程息息相关，并在实践中不断探索、创新和完善。在我国土地管理法制化进程中，这部法律都发挥了哪些重要作用?

魏莉华：20多年来，党中央、国务院关于土地管理的一系列重大决策，《宪法》关于土地制度的创新，各级国土资源管理部门在土地管理实践中取得的新经验和新认识，促使《土地管理法》随着实践的发展而不断完善。而《土地管理法》的每一次改革与创新，都推进了我国向市场经济的变迁，成为拉动我国自然资源法律制度创新的重要动方。在各级国土资源管理部门的共同努力下，《土地管理法》所确立的土地管理的基本原则和制度在我国土地管理的各个方面发挥了越来越显著的作用，显示出强大的生命力。主要体现在以下几个方面。

一是《土地管理法》的宣传深入人心。十分珍惜和合理利用每一寸土地、保护耕地的观念得到了全社会的广泛认同，各级政府和国土资源管理部门依法行政的意识和水平明显提高。

二是《土地管理法》的配套法规建设不断完善。为了保证《土地管理法》的顺利实施，国土资源部颁布了《土地利用年度计划管理办法》、《建设用地预审管理办法》、《建设用地审查报批管理办法》、《闲置土地处置办法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》等部门规章，有力地推动了《土地管理法》的顺利实施。

三是按照规划用地管地的新制度已基本建立。各级国土资源管理部门按照《土地管理法》的要求积极做好土地利用总体规划的编制和修订工作。土地利用总体规划和土地利用年度计划开始在用地管地中发挥总揽全局的作用，土地用途管制的实施有了科学依据。

四是集约用地、保护耕地的新机制已初步形成。土地供应总量得到了有效控制，土地市场更加规范，土地供应机制更加合理，地价管理体系逐步健全，极大地促进了土地利用方式由外延粗放向内涵集约的转变。

五是土地执法力度进一步加大，重大土地违法案件的公开调查制度、与有关部门联合办案制度已初步建立，国家土地督察制度在全国范围内已全面落实，全国土地执法百日行动有效遏制了土地违法违规现象上升的态势，卫星遥感技术开始在发现重大土地违法案件方面发挥重要作用。这一切充分说明，《土地管理法》所确立的以耕地保护为核心的土地用途管制制度是切实可行的，《土地管理法》的实施已经取得了明显成效。

第一轮修订：坚持与时俱进填补法律空白

记者：目前《土地管理法》又进入了新一轮修订。对这轮修订的情况和进展能否作一些介绍?

魏莉华：虽然《土地管理法》自颁布实施以来已经进行了三次修改和完善，但目前社会各界对修改《土地管理法》的呼声仍然很高，每年“两会”期间都有大量的人大代表建议和政协委员提案涉及《土地管理法》修改。十一届全国人大常委会也拟将《土地管理法》修改列入十一届人大常委会立法规划。部党组对《土地管理法》的修改工作高度重视，多次召开会议专题研究《土地管理法》修改工作方案和修改思路，目前，《土地管理法》修订草案的起草工作正在抓紧进行。在起草过程中，我们始终把握以下原则：

一是坚持回顾与展望相结合。既要全面总结和回顾现行《土地管理法》实施以来取得的经验、成效和存在的主要问题，又要展望未来十年土地管理改革的基本方向，为构建保障和促进科学发展的新机制提供法律武器。

二是注重将党的政策上升为法律。土地不仅关系国家粮食安全，更关系社会稳定，关系国家经济的平稳运行。土地管理法律制度的每一次重大变革，都与党中央、国务院的重大决策密不可分。近年来，针对土地管理中存在的突出问题，党中央、国务院在土地参与宏观调控、完善征地制度、提高新增用地成本、节约集约用地等方面已经作出了一系列重大决策，这些重大决策将通过法律修改上升为法律制度。

三是坚持与时俱进填补法律空白。要按照贯彻落实科学发展观的要求，将被实践证明的具有强大生命力的共同责任制度、国家土地督察制度等上升为法律制度。

四是坚持开门立法民主立法。开门立法、民主立法是我部立法工作一惯坚持的基本原则，也是保证立法质量的关键环节。这次起草《土地管理法》修订草案，我们除了由部机关主要司局参与起草外，还特别委托中国科学院法学研究所起草专家建议稿，委托广东、江苏、福建、河北等省厅联合起草地方建议稿。最终报送国务院法制办审议的送审稿，将综合考虑专家和地方国土资源管理部门的意见。此外，在起草《土地管理法》修订草案的过程中，我们还将广泛征求各方面意见。总的考虑是力争在年底前完善送审稿的起草工作。

回顾改革开放以来《土地管理法》与时俱进的发展历程，我们可以清楚地看到，切实保护耕地、促进经济社会可持续发展的立法精神愈加鲜明。《土地管理法》的顺利实施，关系国家粮食安全，关系国家经济的平稳运行，关系社会稳定。我们必须深刻领会《土地管理法》的立法精神，认真做好《土地管理法》的贯彻实施工作，依法落实最严格的土地管理制度，把国土资源管理事业不断推向前进。