“将农村集体建设用地确定为法定不动产，建立全国统一的土地使用权法律体系，是本次修订的核心目标。”一位接近国土资源部的消息人士对记者说。

该人士透露，目前修订方案还停留在部委层面，待提交国务院法制办公室后，才能公开征求意见并提请人大审议。“由于各方对本次修订的内容十分谨慎，所以该方案不会在今年10月的十七届三中全会上露面，最快也要等到明年上半年进入法定审核程序。”

强化土地使用权

据上述消息人士透露，本轮《土地管理法》的修订将重点围绕“土地所有权和使用权”展开。在删除第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的基础上，首次提出“农民集体依法通过有偿取得的集体建设用地使用权，经批准后可以转让、出租、抵押”，“农民集体成员通过无偿分配取得的集体建设用地使用权，经批准后可以转让、出租和抵押”。

“这是自我国建国以来，首次在国家法律层面对城乡土地管理格局的突破。”该消息人士透露，目前中央对下一轮土地改革的原则是“先让农民享有充足的土地用益物权”，即先打破城乡用地使用权的二元格局，然后再考虑在土地所有权上进行突破。

“土地管理法系属民法体系，限制农村集体经济组织及成员对建设用地的用益物权有悖民法平等原则。”一位法律专家表示，在《物权法》实施已近1年的背景下，对用地物权的公平性调整迫在眉睫。

然而在集体用地所有权方面，本方案并未有根本性突破，但新增了多项条款保障所有权的合法行使。例如，现有法律规定集体土地由村集体经济组织或村民委员会、村民小组经营管理，本次草案则规定集体土地所有权由集体经济组织代表行使，如果由村民委员会或村民小组代表行使的“必须经集体成员表决同意”。

“农地市场化是大势所趋。”上述消息人士表示，在维系土地公有制这一基本原则的前提下，强化土地使用权、弱化土地所有权，以土地使用权定义土地收益权，可以使农民在土地流转、交易、抵押上的一系列财产性权益问题上获得变通解决。”

小产权房合法化未解

本次从法律层面拟开放集体建设用地市场并非纯理论突破，其依据恰恰是统筹城乡综合配套改革试验区的现实经验。

本报获悉，作为统筹城乡综改区之一的成都，已经与国土资源部签署了试点协议，在都江堰、双流、大邑、温江四个市县推进农村产权制度改革，其内容便包括集体建设用地及宅基地的确权和市场流转。

然而，开放农村土地市场之后如何维护农民的权益，则是多方争议的焦点——这也是本次修改方案迟迟不能定稿的原因之一。目前，两派意见针锋相对。支持者认为当前农村土地的社会保障功能制约了其生产要素的价值空间，他们坚信“产权是市场体制的基础”，所以“必须先确权才能进行维权”。

反对方则以“农村保障制度薄弱”为由予以反驳，房地产高级经济师章林晓便是其中之一。他对记者表示，过去农民的土地权益与集体捆绑在一起对抗强势资本，如权益分化到个体这种对抗力量反而会被削弱。“在农村保障体系尚未健全的情况下，土地相当于保障的最后防线，放开市场会让农民失去生存的根本。”

事实上，在本次修改方案中，对于农民权益的保障亦有所权衡，规定“依法转让集体建设用地使用权、宅基地使用权及其上建筑物的，本农民集体及成员享有优先购买权”。而在都江堰等4个试点中，更是明令“禁止商品房开发介入”，仅允许个人或企业以“联合建设”的形式受让农村集体建设用地。

这也意味着，即便法律层面开放农村建设用地市场，多方预期的“小产权房合法化”依然漫漫无期。章林晓表示，从当前的市场环境来看，放开小产权房亦不合时宜。“小产权房相当于股市的大小非，在当前楼市陷入低迷的情况下解禁未必是好事。”