由于历史的原因，海南省土地权属管理基础薄弱，对农村土地的确权发证工作，一直到2002年才全面启动。虽然经过这几年的努力，农用地的确权工作已基本完成，但是农村宅基地确权工作仍没有全面开展。土地权属争议案件层出不穷，农村土地权属纠纷更是十分严重，经常引发群体性事件和社会治安案件，一定程度上影响了海南省社会稳定。《条例》的出台，为海南省进一步依法确定土地权属、处理土地权属争议、维护土地权利人的合法权利提供了依据。

《六十条》实施前由村集体使用的土地归农民集体所有

对于哪些土地属于农民集体所有，《条例》作出详细规定，除土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地和《六十条》(即《农村人民公社工作条例修正案》)实施时确定为集体所有的土地属于集体所有外，对于《六十条》实施前农村集体经济组织一直使用至申请确权时或者土地权属争议发生时的土地也属于农民集体所有。农民集体所有的土地，除有证据证明属于国家或者其他农民集体所有的以外，按目前该村农民集体实际使用的土地确定所有权。

多年来，海南省各级政府及土地管理部门投入大量人力、物力调处土地纠纷问题，解决了一大批纠纷案件，维护了社会安定，但仍有部分案件，因案情复杂，长期未能解决。去年，海南省仍排查出非林地权属纠纷627宗，面积24万多亩。

针对农村集体经济组织连续使用其他农村集体经济组织曾使用的土地至确权时或者争议发生时不满20年的，土地权属争议各方均不能提交充分证据证明其土地归属的，《条例》规定由县级以上人民政府按以下情形确定所有权归属：其一，申请土地确权前没有争议的，土地所有权确定给正在使用的农村集体经济组织的农民集体所有；其二，申请土地确权前已经发生争议的，根据争议各方使用争议地的使用现状、使用时间长短、生产活动习惯、人口数量、人均拥有的土地数量、距离远近等具体情况，确定各方土地所有权。

同时，《条例》明确规定，对乡(镇)农场闲置、撂荒的土地，原属村集体经济组织农民集体所有，且原村集体经济组织耕种至申请土地确权时无争议的，确定该村农民集体所有。原农村集体经济组织中部分成员和土地并入国有农场，未并入场的原农村集体经济组织的土地，属于未并入场农民目前所在的农村集体经济组织的农民集体所有。

记者了解到，以上这些规定是国家及其他省市的有关规定中没有的，该《条例》结合海南省实际，作出了具有操作性的创新规定。

海南省人大常委会副主任符桂花说，由于当年划分土地范围时方法简单粗糙，划分不清楚，明显合法不合理，为现在的纠纷埋下了伏笔。在土地资源紧缺的中部山区，农民占用土地不均，一些农民占有的土地比较多，而另一些人则没有土地。现在农民之间、农村之间、农民与农场之间、县与县之间的土地权属纠纷问题比较突出，造成国有农场和农村土地耕种面积差距太大，一些农场把橡胶种到农民家门口，矛盾比较尖锐。要化解这些矛盾，出台这个《条例》是非常必要的，将有利于进一步规范海南省的土地管理，消除因土地确权不清造成的不安定因素。

明确乡镇政府受理土地权属争议案件的权限范围

《土地管理法》明确规定乡镇人民政府对土地权属纠纷有调查处理的权限，但是因为《土地管理法》对该权限的具体内容没有明确，造成在实际工作中，当乡镇人民政府作出的决定涉及到土地权属归属时，有关部门以及人民法院依据有关规章认为乡镇人民政府越权。这极大地打击了乡镇人民政府调处土地权属争议案件的积极性。而在现实工作中，由乡镇人民政府调处土地权属争议有许多必要性，乡镇人民政府熟悉情况，离争议地近，有利于及时、稳妥地解决土地权属争议。

为此，《条例》规定：乡镇人民政府除可以受理单位与个人间的权属争议案件外，还可以受理本行政区域内的农村集体经济组织之间的土地权属争议案件，进行调查、调解，提出处理意见，报上一级人民政府作出处理决定；土地权属争议经调解达不成协议的，乡镇人民政府应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见或者作出处理决定；土地权属争议处理生效的调解书和各级人民政府依法作出的决定书是土地登记的依据。

土地确权的原则是尊重历史，承认现实，让利于民。海南省的土地确权中最突出的还是场社土地纠纷。例如，海南省农垦总局要求处理场社土地纠纷问题时根据政府批准的建场文件来办，但海南农场人均土地与农村人均土地数量相差较大，农村土地明显供应不足，这就造成场社矛盾更加突出。

海南省人大常委会副主任毕志强说，在立法调整场社土地关系时，既要依法保护国有农场的土地权益，又要从农村经济发展和社会稳定的大局出发，合法、合理地平衡各方利益，合理配置土地资源。由于土地纠纷问题历史原因太复杂，特别需要依法处理此类问题，所以这个法规的出台显得十分迫切。

海南省国土环境资源厅原厅长、现任省人大常委会财政经济工委主任林诗銮委员认为，目前土地权属纠纷是社会矛盾的一个主要方面，《条例》的出台为海南省依法处理土地权属争议提供了依据，对解决权属纠纷、协调处理社会矛盾有着重要的意义。

土地是农民赖以生存的生产资料。《条例》的制定出台很有必要，但我们不能鼓励非法得利，不能助长抢占土地的行为。在土地确权和争议处理中，政府要本着公开、公平、公正的原则，充分显示权威性，要发挥作用。海南省人大常委会委员王传荣说。

明确权属争议未解决前擅自改变土地利用现状的法律责任

《土地管理法》规定，土地权属存在争议，各方不得擅自改变土地利用现状。这一规定对避免争议中各方矛盾激化，促进权属争议解决有重大的意义。但《土地管理法》以及其他法规、规章对于如何界定改变土地利用现状行为，以及擅自改变土地现状后应承担的法律责任，均没有明确规定，使得在实际工作中难以把握。

为此，《条例》明确规定：在土地所有权和使用权争议未解决之前，争议的任何一方除继续进行正常的生产、生活活动外，不得有下列改变土地利用现状的行为：砍伐、损毁争议土地上的作物、建筑物或者构筑物；在争议土地上套种、抢种、圈占或者采取其他方式损毁作物侵占土地；越界耕作、扩大耕作面积和范围、改变耕作方式或者将短期作物改种长期作物；将农用地改为建设用地；在争议土地上更新种植长期作物或者重新种植新的长期作物；新建、改建、扩建建筑物或者构筑物；法律、法规、规章禁止的其他改变土地利用现状的行为。

针对土地权属争议中一方擅自改变土地利用现状的行为，《条例》明确规定，由乡镇或者县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，对拒不改正的，可以强制清除其新种的林木、农作物或新建的附着物。对违反《治安管理处罚法》规定的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，如一方改变土地使用现状，给另一方造成经济损失的，应当依法承担赔偿责任。

此外，《条例》对未颁发过权属证书的土地进行确权时，土地行政主管部门应当实地核定土地权属界线。任何单位和个人不得以“祖宗地”为由要求确认土地权属。

海南省人大常委会主管环境资源工作的副主任王法仁说，相信这个《条例》对土地权属纠纷与争议的处理和维护社会稳定具有重大意义。

“该《条例》体现了保护农民、保护弱势群体利益的精神，我完全赞同。”海南省人大常委会农村工作委员会主任龚旭光委员说，相对于海南土地确权的历史背景，该《条例》的出台虽然及时和必要，但不能包打天下。从全省来看，农民现有约530万人口，集体土地2383万亩，其中1300万亩是林地，耕地只有830万亩，耕地明显不足。农垦现有100多万人口，1200多万亩的土地；开发商品经济土地已超600万亩，存在社会资源分配不均的问题。今后，土地纠纷将会越来越严重，我们应从更高层次上思考如何解决好这个问题。

参与起草该《条例》的海南省国土环境资源厅政策法规监察处副处长王保汉说，目前，土地确权工作是涉及人民群众重要财产权益的一项工作，土地权属纠纷是社会矛盾的一个主要方面，该《条例》的出台为对依法确认人民群众的土地财产权益，维护人民群众的合法权益，以及对解决海南省土地权属纠纷、化解社会矛盾，维护社会稳定，促进经济发展，有着重要的意义。