前言
物业税是近年来的热门话题，是关系中央、地方政府、房地产市场及普通居民的重要议题。从2003年10月中共中央十六届三中全会决定提出“条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关税费”，到2005年10月中共中央十六届五中全会关于第十一个五年规划的建议提出“稳步推行物业税”，其重要性和紧迫性可见一斑。今年7月22日国办转发的《发改委关于 2008年深化经济体制改革工作的意见》再一次强调要研究推进房地产税制改革。业内分析人士指出，开征物业税或其他房地产税以改革现行的房地产税制已是必然趋势。
目前我国的物业税改革正处于方案设计阶段。基本可以确定的是，将我国现行的城镇土地使用税、房产税和城市房地产税加以整合，建立统一的物业税，并对征税对象和计税依据进行市场化改革，使整个不动产税收制度更加适应社会主义市场经济体制以及政府宏观调控的需要。从2003年以来的研究和试点情况看，难点问题是对居民的房地产如何开征物业税。从税制设计到操作层面，意见分歧较大，还没有形成比较成熟的看法和共识。这在很大程度上牵制了物业税的改革进程。
为落实中央提出的物业税改革设想，国务院发展研究中心“物业税改革研究”课题组连续三年多开展了关于物业税的政策研究。在最近的研究中，课题组赴试点城市进行了调研，并召开了有财政部、税务总局、住房和城乡建设部、国土资源部等部门和研究机构专家参加的座谈会，交流了研究的初步成果，听取了意见，形成了主要结论和政策建议。本期大课堂将选编研究报告内容，以飨读者。
问：由于大家心目中对物业税的内涵各不相同，目前的一些讨论没有很好地“锁定”对象，结果“盲人摸象”般各执一词。在课前，请简要重申物业税框架性设计，以方便读者理解。
答：我们在《中国不动产税制设计》一书中对物业税所作的框架性设计的相关要点包括：
物业税是财产税性质的赋税，其课税对象是企业和个人所拥有的不动产。
物业税不是“将一次性收取的土地出让金分年收取”，土地出让金属于地租的范畴，租与税有本质的不同。
在不动产的保有环节，将目前存在的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税三个税种合并为统一的物业税，实现税种的简化和内外税制的统一。彻底改变目前房地产税制流通环节畸重、保有环节畸轻的现状。
以房地产的市场评估价值为计税依据。同时规定一定额度的免征额，以体现保障公民基本居住需求的政策取向。
对每个纳税主体以其拥有的、全部房地产价值作为征税对象。
免征额和税率的设计要使结果大体符合“二八原则”，即80％的税收来自20％的纳税主体，各地方处于平均居住水平以下的居民无需纳税或只交纳很少的税。
对于税率和免征额的确定，给予地方政府一定的自由裁量权。
物业税作为地方税，并成为层级较低的地方政府的主要税收来源。
首先对工商企业所属不动产和城市高档居住用房开征，尔后逐步将其他居民用房等纳入征收范围。
在开征物业税的同时对现行的房地产税费制度进行全面的清理，取消那些不合理的收费项目，使总体税费负担水平保持基本稳定。
问：物业税改革在税基范围的划定上应该有怎样的考虑?
答：我们认为，在物业税税基的确定上，应在全部不动产的范围内，剔除一定的免征对象，并相应设定起征点和免征额，力争实现“二八原则”。具体而言：广大农村住房、廉租房等所有者经济能力有限，这部分最低端房地产应作为免征对象在物业税纳税范围内予以优先扣除。现有50％以上的城镇居民住在原房改私房中，这些房屋由于建成年代较早，房屋质量、结构、物业等都存在一定的问题，因此，在征收物业税时应考虑设定一定的起征点，将这些价值较低的房产划入自动免除缴纳物业税的范围，以实现国家真正的调控目标。但具体起征点的设定应参考我国各地区房地产市场的实际分布情况，按照房地产的评估价值具体划定。前提必须是家庭拥有一户房。征收物业税并不意味着打击全部的住房需求，而是在积极鼓励居民的正常需求下，尽可能地限制投机性需求。因此，针对起征点以上的房地产物业，还应设立相应的免征额，即扣除房地产满足正常居住需求的价值，只针对超额享有的住房征收物业税。只有这样，物业税才能真正发挥其调节性作用，最终实现改善房地产供需结构的目标。
问：在税率的确定上应该有怎样的考虑?
答：在税率的确定上，我们认为应当坚持“中央作决策，立法在省一级，征收和规范在县市”的基本原则。物业税是一项地方性税收，各地房地产市场发展程度不同，享受同等住房条件的居民收入水平不同，如果按照相同税率统一征收，可能造成地区间税负不平衡的问题。因此，中央政府应当给予地方政府一定范围内的自主决定权力，使其在统一征收的情况下，根据当地经济发展、居民收入水平及房地产市场的发展自行调控居民承担物业税的税收负担。
◆开征物业税对房地产市场的影响
◇有利于减少地方政府对土地出让金的过度依赖，推动其把改进基础设施、增加物业价值作为新的政策取向。
◇有利于遏制开发商囤地囤房，盘活现有的存量住房资源，增加供给，对平抑住房价格具有一定的作用。
物业税的开征对市场需求的总体影响不大。对于购房者而言，物业税出台带来的最大变化，是购入物业时的初始税费负担减轻、但未来须对超过基本居住需要的部分纳税。这种变化对于购房者的决策不会产生太大的影响。这是因为：第一，原来房地产交易环节存在的诸多税费中的大部分是由房地产开发商承担，然后将其打入房价中转嫁给购房者的。在供求关系总体趋紧的态势下原由开发商承担的税费的减轻并不能转化为房价的下降。第二，原由购房者承担的那部分交易环节税费的减轻，仅会在比较微小的程度降低初始的购入门槛。而购房者由于未来每年都需要交纳物业税，可能不会增大对购房的投入，从而使得购房需求与物业税开征之前没有明显的变化。
在一定程度上有利于自住性需求的实现。物业税制度设计时的一项重要考虑是，体现国家保障居民基本居住需求的政策导向，各地方处于平均居住水平以下的居民无需纳税或只需要交很少的税。同时，新型物业税的出台还将伴随着房地产交易环节税费的大幅度清理和废止。这样的制度设计，特别对于中等以下收入水平的居民而言，将在一定程度上有利于其自住性需求的实现。
投资性需求受到一定程度的抑制。首先，物业税的开征减弱了投资人对物业区位升值的分享。如若房产价值提升，则相应的物业税负加重。其次，物业税的开征降低了房地产投资的税负优势。
奢侈性需求亦受到一定抑制。物业税的开征一方面可以通过税收手段抑制富人过度占有资源，特别是占有优质资源；另一方面可以使政府获取更多的资源，通过完善住房保障体系来帮助低收入阶层和住房困难群体获得住房及改善住房条件。
住宅用地的有效供给得以保证。物业税的开征，将为地方财政提供相对稳定的税收，成为较低层级政府的重要财源，使得地方政府有动力调整以工商业发展为中心的政策导向，为住宅建设与人居环境改善投入更多的资源和资金，增加对住宅用地的供给。
提升地产开发理性，缩短产品供给周期。首先，物业税可以抑制土地的炒卖。开征财产税性质的物业税，规定即使开发商土地闲置也必须每年按评估的财产价值纳税，这样就加大了囤积土地的成本。物业税抑制土地投机的作用，甚至要优于现有的城镇土地使用税。因为它是以财产的估定价值为课税标准而征收的，较之现有的“区位分级，按面积纳税”的征税标准，对个别地块应纳税额的计算更加准确。其次，物业税也增加了开发商“惜售”、囤积房源的成本，从而提高房产资源的利用效率。物业税的开征对商业地产的投资速度也具有调控作用。各地政府出于刺激区域经济、扩大税源的考虑，往往通过减少土地出让金、减免税费等手段鼓励商业地产的开发，以至出现商业地产供大于求的局面。由于物业税对不同用途的房地产适用相同的税率，势必会增加商业地产的开发理性，促进商业地产的健康发展。
增加二手房供给，提高住宅利用效率。一旦开征物业税，将增大业主的持有成本，能激活二手房市场，而供应量的增加对稳定房价具有十分积极的意义。此外，由于采用统一的税率，户型面积区间将压缩在一个功能和价格比较合理的范围内，对于住房的供给结构有较好的引导作用。
税费的整合具有减税效应。物业税开征之后，纷繁复杂的房地产税费体系就失去了原有的合法性，势必朝着合理、简便、规范、有序的方向发展，构成一种广义上的减税效应，对房地产市场的健康发展具有积极的作用。
如果税率较高，可能会减缓存量物业更新速度。物业税的开征也有可能抑制投资者和业主开发城中村和进行旧城改造的动力。因为对物业的任何改良和维护，所带来的增值都会提高物业税的税负。在一般情况下，由于物业税的税负相比开发带来的收益而言只占较小的比例，因此这种效应不会显现，但若物业税税率较高，这种效应就会体现出来。因此，在确定物业税税率的时候应谨慎，避免出现因税负过高而抑制土地高效利用的情形。
加快城市郊区化进程。物业税开征之后，提升辖区内物业的总价将成为城市政府的一个重要的政策取向，从而进一步强化对土地利用结构的引导。如，通过基础设施、生活配套、交通干线的建设，加快工业郊区化和人口郊区化，使土地产出率较低的工厂和住宅退出中心区。此外，由于物业税是以物业的市场评估价值为计税依据的，市民出于对规避高额税负的考虑，也会倾向于选择搬至郊区以节省支出，获取更大的居住空间。
课堂总结：从住宅需求的角度看，开征物业税后，购房者愿意支付的房价比没有物业税时下降，同时，不动产持有成本增加，会令投资性和投机性需求受到一定程度的抑制。从供给角度看，地方政府有了物业税这一新的税源，有利于减少对土地出让金的过度依赖，推动地方政府将改进基础设施、增加物业价值作为新的政策取向，有利于减弱地方政府一次性高价出让住宅用地的动机。对开发商而言，物业税将增加开发商囤积土地和房屋的成本，对拥有可出租住房的家庭而言也会增加空置成本，促进其出租或出售其住房，因此有利于盘活现有的存量住房资源。因此，物业税对于平抑房价具有一定的作用。
◆征收物业税对居民家庭的影响
◇对真实需求的消费者的初始购房行为不会产生大的影响，但会影响对住房面积、户型的选择。
◇对投机者而言，将增加其待价而沽阶段的持有成本，降低投资收益；同时，物业税的征收将导致我国房地产价值出现下降，投资吸引力将降低。
已有房产且自住者：即拥有且仅有一套住房家庭。考虑到保护居民的基本住房需求，对于已有房产且用来自身实际居住者，应给予其一定的税收优惠政策。如，规定在实施物业税以前购买的房地产，征收物业税可按照税率减半征收的原则给予优惠。同时，由于老房建成时间较早，市场评估价值相对较低，从而开征物业税对其整体上增加负担相对较小。但由于高收入人群所拥有的房产价值相对较高，其承担的物业税也相对较大，物业税负担在其可支配收入中所占比重也较高，基本可以达到物业税对高档住宅课税重、对普通住宅相对课税较轻的客观效果。
潜在购房自住者：即尚未拥有任何住房的家庭。如果我国未来住房供求总体趋向供大于需，开征物业税后房价就会有所下降，在一定程度上降低了购房者的门槛，促进购房行为的发生。从全寿命周期来看，尽管开征物业税后，每年需额外承担物业税负担，但由于贷款额度及利息相对较低，比较70年的购房成本总支出，开征物业税前后相差并不是很大，所以对购房者的住房面积、户型选择也没有大的影响。如果我国未来住房供求总体趋向偏紧，开征物业税后房价不会下降，则相当于在一定程度上提高了购房者的心理门槛，其结果将阻碍购房行为的发生。但考虑到潜在购房自住者的需求刚性，以及物业税出台后，购房门槛降低，因此，开征物业税对消费者的初始购房行为不会产生大的影响。但由于购房者每年承担的成本会因为物业税的征收相应提高，因此在收入预期不变的情况下会在一定程度上影响购房者对住房面积、户型的选择。
投资者：即长期拥有两套及以上住房的家庭，第二居所的使用表现为出租、偶尔居住和其他用途。首先，物业税对租金价格的影响。以北京市某小区具体出租房屋为例，如果仅从当月收支考虑，一户价值为100万元的房产现行租金价格约为3000元／月，按照1％和 0．5％分别征收物业税后，业主名义上需交纳的物业税分别可能为3150元／年和1575元／年。一种情形是，业主有能力将全部物业税转嫁至租户承担，则每月租金价格将比开征物业税前平均上涨8．8％或4．4％；另一情形为，如果物业税完全由业主承担，则其出租房屋收入则相应每月减少263元或131元，实际收入下降8．8％或4．4％；总体而言，在租赁市场整体未受影响的情况下，业主与租户之间由于物业税每月所增加的成本在4％-9％之间，尚在可承受范围之内。其次，针对用于偶尔居住的第二套住房，开征物业税将直接增加持有成本，将有利于减少第二套住房的持有。
投机者：即短期拥有两套及以上住房，待房价上涨到一定程度后立即出售以获取长期升值收益的房地产投资者。考察物业税对这类投资者所可能产生的影响应重点从两个角度出发，一为开征物业税将增加其待价而沽阶段的持有成本，降低其投资收益；另一角度为物业税的征收将在一定时期内改变过去几年房地产价格快速上涨的趋势，相应于其他产品，房地产市场对投资者的吸引力将大大降低。
我们选取2006年商品房平均价格作典型代表进行深入分析(见图表)。整个计算过程的逻辑为，假设在开征物业税前后购买相同价格的房地产用于投资并于一年后基于价格上涨而将其出售。对于开征物业税后，一年内所需支付的物业税成本分别按照1％和0．5％的税率进行计算，并以10万元为起征点和免征额，将导致每年负担成本分别增加1483元和741元；同时，考虑开征物业税后，增加房地产持有成本，将在一定程度上改善房地产市场供需关系，从而使我国商品房价格增速迅速下降，在此，假设开征物业税使我国的房地产价格增速在1％和0．5％的税率下分别下降至6％和8％。一年后投资收益主要体现为房价的上涨所带来的投资收益，而投资成本为当年物业税及所支付利息成本之和，二者的差值为该房产最终的实际投资收益。
开征物业税前后对房地产投资收益的判断
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开征物 开征物业税后 开征物业税后
业税前 (1％) (0.5％)
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房屋价格 元／平方米 3119 3119 3119
房屋面积 平方米 100 100 100
购房总价值 万元 31.19 31.19 31.19
首付(30％) 万元 9.36 9.36 9.36
贷款总额 万元 21.83 21.83 21.83
月供(20年) 元／月 1647.70 1647.70 1647.70
其中：利息支出 元／月 738.00 738.00 738.00
物业税 元／年 0.00 1483.30 741.65
月负担总成本 元／月 1647.70 1771.31 1709.50
持有一年的总成本 万元／年 0.89 1.03 0.96
预计一年的房价涨幅 ％ 10.00 6.00 8.00
持有一年后的售价 万元 34.31 33.06 33.69
房产投资价差收益 万元 3.12 1.87 2.50
扣除一年成本后收益 万元 2.23 0.84 1.54
房地产投资收益率 ％ 24 9 16
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资料来源：中国统计年鉴、中国人民银行
从计算结果上看，每月增加的物业税成本仅占其原月供支出的7．5％和3．8％，占比相对较小；但从物业税对房地产价格增速所产生的拖动作用看，开征物业税后可能产生的房价增速放缓，将使得房地产价差收益从3．12万元分别下降至2．50万元和1．87万元，同比分别减少20％和 40％；因此，在总体投资回报率上，按照 1％和0．5％的税率计算，投资收益仅能实现9％和16％，相比于开征物业税之前24％的收益，二者相差较大，这将对投资行为的选择产生重要影响。
课堂总结：对于已经拥有住宅的自住家庭而言，开征物业税将导致其必须将每年可支配收入的一部分用于缴纳物业税，而且不可能转移出去，是一种新增的税负。如果政府在开征物业税时设定合理的免征额，将使中低收入家庭在相当一段时期免交物业税，只有中高收入家庭承受物业税。因此物业税具有一定的收入再分配效应。对新购房者而言，物业税平抑了房价，从而令其降低购房的初始投资，因而有利于其更好地实现住房需求。
拥有第二套住宅的家庭，其持有成本上升，因此将促使其出租或出让，有利于盘活存量住房，节约土地资源。但在供求关系偏紧的条件下，物业税可能全部或部分转嫁给租房者，增加租房者的负担。
◆开征物业税对地方财政的影响
◇在短期内难以成为地方财政的主体税种，但增长潜力大，从长期看，可能成为地方财政收入的重要税种之一。
目前我国的房地产三税(城镇土地使用税、房产税和城市房地产税)收入是全部作为地方政府的财政收入。有关数据表明，房地产三税在省、市、县、乡镇四级政府财政收入中的分布，主要集中在市级政府和县级政府财政两级。省级政府财政所占比重最低，其次是乡镇政府财政。在市级和县级政府的地方税收入中，房地产三税的占比相对比较高，而省级政府和乡镇级政府的占比相对比较低，省级政府的占比更低于乡镇级政府的占比。
现行房地产三税在改革和重组为物业税后，如果省级以下地方政府的分税制财政体制不做大的调整，那么，这种改革后可能对市级和县级地方政府收入的影响最大，对乡镇级财政收入的影响比较小，对省级政府的财政收入影响可能最小。
我国自2003年开始，在6个地区开始进行物业税计税依据评估的试点工作。6个试点地区在税收规模的控制上采取了统一的原则，就是在保持原税收负担，即房地产三税收入规模基本不变的前提下，在测算新的计税依据规模后，倒推出物业税的税率。这部分的测算只是对经营性房地产部分，不包括居民住宅部分，因居民住宅目前基本没有在保有环节征收房地产三税。
根据某市经济技术开发区的物业税模拟，该市财政局对400个单位的房地产数据进行了评估。评估后的房地产评估值为807亿元，其中房屋401亿元，土地406亿元(其中未含在房产原值中的土地评估值为358亿元)。与现行房地产三税的房产原值527亿元相比，增加280亿元，计税依据增长了 53％，主要原因是计税依据中增加了部分国有划拨土地的市场评估价值。以税收收入目标值与房地产模拟评税计税价值之比匡算税率，分别为1．44％和0．8％。其中，评税价值如果不包括原未计入房地产原值土地评估价值，测算税率为1．44％；评估价值中包含原未计入房地产原值土地评估价值，测算税率为0．8％。
根据以上内容，我们可以进行两点分析：第一，税基明显扩大。即使不包括居民住宅，仅就经营性房地产的税基，在实行物业税改革后也会有明显的扩大。根据试点地区的情况，主要原因是划拨的国有土地在现行的房地产三税税基中没有完全征税，而按照物业税的市场价值评估，这部分国有土地应该评估后作为物业税税基。第二，物业税改革后的税收规模，可以做两种估计，由此而产生两种结果。关键是如何处理扩大了的税基。存在两种处理办法，按照0．8％税率计算，改革后的税收规模基本保持不变；如果按照1．44％的税率计算，改革后的税收收入规模有可能会扩大1／3左右。
以上分析是所有试点地区都存在的共性特点，数量规模可能有差异，这在全国也具有普遍意义。
物业税的改革对我国地方政府的财政收入都将起到积极的作用。支撑这种积极效应的因素主要有以下方面：首先，对经营性房地产征收物业税，由于将计税依据由房地产原值改变为房地产的市场评估价值，使得税基明显扩大。即使在政府确定保持基本税负总规模不变的前提下，短期税收收入规模可能不明显扩大，但是随着房地产价值的增高，中长期物业税收入规模的扩大是可以肯定的。其次，经济的增长和房地产业的兴旺势必带来更多的税源。我国城市化进程的推进会不断使物业税征收对象范围扩大，这样也会持续地扩大税收对象的来源。最后，对居民住宅开征物业税，可以在没有基数的基础上形成税收的净增长。这部分税收的增长潜力十分巨大。
课堂总结：物业税的影响取决于物业税的征收范围、税基、税率等因素。如果按“三税合一”的方案，物业税在开征初期，其税收总额与现行“三税”基本相当，暂时难以成为地方税的主体税种。但是，随着未来经营性地产价值的升值，物业税税基将相应扩大。从中长期看，物业税收入的规模将持续增长。
对居民住宅开征物业税，实质上是开辟了新税源。如果其税率与经营性房地产相同，且不设立免征额，则这部分税收最高可能相当于对经营性不动产物业税税收的3倍左右。如果按城市人均住房面积设置免征额，则在初期其对地方税收的贡献很有限。不过，随着城市化的不断推进，对居民住宅的物业税增长的潜力很大。
总之，物业税在短期内难以成为地方财政的主体税种，但增长潜力大，从长期看，有可能成为地方财政收入的重要税种之一。
◆分步推进物业税的政策建议
目前开征物业税面临的障碍主要是评估能力的制约和纳税人的抵触等。物业税将以不动产的市场现值为征税的税基，因此，高效的批量评估技术的运用，是获取所有应税不动产的市场现值的基础。在大部分城市，不动产登记资料等评估不动产现值的基础数据还不够完善，各地需要确定本地模型参数，才能开展批量评估，这需要每个城市有一支专业技术队伍，并有能力在较短的时间里采集本地样本数据，确定模型参数。总体而言，全面评估所需的人力和时间投入将会十分繁重。因此，短期内尚难以具备充足的评估能力。此外，对于一个缺乏为财产纳税传统的国家而言，纳税人对交纳物业税会产生一定的抵触情绪。如果不能有效化解纳税人的抵触情绪，仓促出台物业税，可能出现大面积欠税的问题。因此，物业税改革应分步稳健推进。
第一，开展对经营性不动产开征物业税的“实转”试点。将目前对经营性不动产所征收的房产税、城市房地产税和城镇土地使用税合并成物业税，以评估的市场价值为物业税的税基，以总体上不增加税负为原则，确定税率。
第二，在“实转”试点成功的基础上，先全面推行对经营性不动产开征物业税。对居民用不动产开征物业税在今后条件、时机成熟时再予考虑。
第三，对居民用不动产征收物业税，应合理设置免征额，实现对居住用不动产的区别对待。免征额的设计应包含一个城市的平均居住面积、平均房价和家庭人口数等因素，通过免征额的设定，在开征物业税初期将大部分普通家庭暂不纳入征税范围。
第四，大力加强评估能力。一是要推广计算机支持的批量评估方法；二是要大力开展评估人才的培训，中央财政可考虑对经济欠发达地区给予补贴；三是要加强地税、土地、房管等部门的协调与合作；四是要健全关于土地与房屋的统计工作。
第五，探索物业税征收的有效方式。一要公开所有物业税的评估值结果和免征税额，既有利于纳税人查询，又可起到公众监督作用；二要建立对评估结果的申诉制度，一旦纳税人对评估结果有异议，有规范的程序来解决争端；三是各地应探索有效的征收办法；四要按照有关税法，规定滞纳金、税收保全及其他惩罚机制。
第六，加强纳税人宣传教育。加强对物业税的宣传教育，使纳税人从内心里接受物业税，才能最终保证物业税改革取得成功。
第七，颁布《物业税条例》。征收物业税必须依法办事，由中央政府颁布《物业税条例》，尽可能详尽地作出规定。
