早在2001年12月，国土资源部确定了9个地区，作为首批对现行征地制度进行改革的试点。作为试点城市之一，佛山市进行了一系列有益的探索和实践，在征地补偿方法、征地安置和征地实施程序等方面的试点改革取得了阶段性成果，初步建立起一套符合当地实际的征地制度。

确立三条改革主线

潘念礼介绍，佛山市征地制度改革试点的总体思路首先是严格界定征地范围，原则上只有公益性用地项目才实施征地，一般的经营性用地则结合集体建设用地使用权的流转来取得，这样才能减少征地的数量，减少失地农民的数量；其次是简化征地程序，提高征地效率，保证及时供地；再次是以土地换社保，解决失地农民的长期生活出路问题，消除农村社会的不稳定因素。

潘念礼说，2004年7月，佛山市委、市政府在反复征求各区、各相关部门的意见并经几次讨论修改后，出台了《佛山市深化征地制度改革的意见》。《意见》既有对政府行为的规范，又有保障农民权益的一些具体措施，还涉及到一些相关职能部门的协调与合作。《意见》主要内容包括：根据建设项目的性质和功能，严格区分公益性项目用地和经营性项目用地，经营性项目 (房地产用地除外)原则上不实行征地；结合省政府批准的征地制度改革方案，简化征地审批程序，可以由市审批的不再报省审批，可以由市国土资源局审查的事项不再报省、市政府审查；根据“综合平均年产值”修订各区现行征地补偿标准，土地补偿费、安置补助费的计算不直接与被征用的具体地块的年产值挂钩；严格征地补偿款的监管，建立财务公开制度；按征地面积 10％左右的比例给被征地的村集体划留建设用地(简称留用地)；用好、用活集体建设用地，积极稳妥地推进农村集体建设用地使用权的流转，有条件的地方应采用相对集中统一的方法实行流转；按政府、集体、个人各负担一部分的原则和“以土地换社保”的原则积极筹措资金为被征地农民办理社会保障，解决其后顾之忧。

为解决被征地农民今后的生活出路问题，《意见》要求，留用地的使用要符合土地利用总体规划和城乡建设规划。留用地的性质可按被征地村集体的意见确定，既可转为集体建设用地，也可一并征为国有。对留用地确需再次征用或使用的，应实行特殊的补偿办法。各区要按政府、集体、个人各负担一部分的原则和“以土地换社保”的原则，结合被征用土地所产生的收益，积极筹措资金为被征地农民办理社会保险，解决其后顾之忧。资金按以下三个渠道筹措：由各区从区财政收入中与土地有关的收益内核拨一部分；从农村集体经济中提取一部分；村民个人缴纳一部分，条件允许的村集体，这部分资金可由村集体经济组织代缴。

规范征地补偿标准

为建立相对统一的征地补偿标准体系，《意见》要求各区对现行征地补偿标准进行一次清理，标准偏低的要进行修订。按区内经济发展水平和土地位置等实际情况将区内集体土地分成 1-3个片区，将区统计部门和区农业部门分地类统计的前三年单位面积土地的综合平均年产值作为计算土地补偿费和安置补助费的标准，土地补偿费、安置补助费的计算直接与被征用土地的面积和地类挂钩，而不直接与被征用的具体地块的年产值挂钩，修订后的征地补偿标准原则上维持三年不变。

佛山市国土资源局用地规划科科长李溟说，这样算下来，农民得到的补偿款将大为提高。以禅城区为例，补偿额可从每亩5．5万元上升到每亩7．5万元左右，三水、高明等原本补偿较低的地区上升的幅度会更大。

佛山市国土资源局副局长梁江裕说，征地补偿既包括货币补偿，也包括留用地补偿和为被征地农民办理社会保障。

目前，佛山市被征地农民基本养老保险补贴制度已逐步铺开，全市已缴费参保7．46万人，占符合参保条件人数的18．92％，已享受补贴 4．56万人，占已参保人数的61．18％。

在佛山市顺德区，5年多来一直不声不响地进行着一项改革，有人仔细研究后，惊呼这项改革甚至可以与联产承包责任制改革相提并论——这就是顺德区农村集体土地管理制度改革。2001年，顺德区被国土资源部和国务院法制办列为试点，如今，改革的初步成果已经惠及该区许多农民。

佛山市国土资源局顺德区分局局长简本生介绍了顺德区征地改革的有关做法，这些做法与其他土地管理改革措施相配套，为被征地农民创造良好的生存和发展条件，消除了失地农民的后顾之忧。

提留建设用地。取消村级分散建设的工业留用地指标，停止审批零星分散的非集约工业区的农用地转用，对因城市建设需要，使用已实行“村改居”股份合作社的土地或征用属村股份合作社的土地用作工业和商住用途的，分别按征地面积的10％提留给村、5％提留给镇作发展留用地，使失地农民可以长期享有地租收益。

统一提高征地补偿标准。依据国家、省有关土地管理法规，在广泛征求村、镇意见的基础上，顺德区制定了《农用地转用、征用和有偿使用土地暂行规定》，对行政区域范围内征用土地的土地补偿费和安置补助费实行同一标准，结合顺德区1997年-1999年农业产值的实际情况，将征地补偿标准提高了47％。

合理分配土地补偿费和安置补助费。按照《关于固化农村股份合作社资产的实施细则》，土地补偿费和安置补助费作为集体经济组织的资产，按集体占20％、个人占80％的比例进行量化，其中个人部分按所持股份一次性分配兑现，使失地农民的利益得到最快最直接地落实。

补偿款一分不拖欠

“如今有关部门征地时的‘霸气’明显少了，程序更规范，补偿款如何使用也一一列出，去向更透明。”佛山市顺德区乐从镇一位村民说。

2003年，佛山市就拖欠征地补偿款的兑现工作开展专项执法监察，共兑现拖欠征地补偿款2421．36万元，实现征地补偿款“零拖欠”。 2004年，有关部门与用地单位“约法三章”：征地协议签订后3个月内必须支付各项补偿费；对每宗拖欠产生的原因进行调查分析，制定限时清欠的具体措施，落实责任制和责任人；个别地方政府因公益项目造成征地补偿款暂时不到位的，应贷款偿还，否则由当地国土资源部门收回土地或把土地退交农民耕作。到2004年10月 20日，佛山市共兑现拖欠征地补偿款1004．51万元，再次实现征地补偿款“零拖欠”。

潘念礼告诉记者：“我们最近对征用农民集体土地和土地征用款管理使用情况进行了专项执法监察和审计。结果令人欣慰，被抽查的村委会都能做到财务公开，征地补偿款已全部足额支付给农民，并按规定公开使用。”

有效化解因征地引发的社会矛盾

社会的稳定离不开农村稳定、农民稳定、农业稳定。过去，佛山市由于征地引发的农民上访的问题相当突出，占全市信访量的60％以上。这些上访反映的问题绝大部分是征地的遗留问题，主要是征地补偿标准偏低、补偿不到位和由于没有办理合法的征地手续就填土施工等。

实施征地制度改革试点以来，佛山市通过采取适当提高补偿标准、增大征地透明度、多种途径安置征地农民等措施，使这类信访问题大为减少。近两年，市重点工程和项目建设征用了大量土地，都得到了农民的积极配合，征地工作得以顺利开展。

在实施征地制度改革过程中，佛山市始终贯彻善待农民的宗旨。如，制定补偿标准不仅考虑种植业产值，而且考虑养殖业产值；不仅考虑地区间及新旧标准的衔接，而且考虑失地农民生活水平的保证。制定安置办法不单考虑解决失地农民眼前的生产生活出路问题，还考虑到通过留用地、社保安置等途径解决他们的长远生计问题，有效维护了农民的合法权益。

由于制定了相对统一的征地补偿标准，在实施征地中，既不会盲目开价，也不会让被征地单位漫天要价，增强了补偿的统一性；由于增加了协商补偿制度，对可能出现的大量问题通过协商予以化解，补偿数额一旦确定，就会与被征地单位签订征地协议，这样的协议是充分体现农民意愿的法律文件，不会造成农民对征地的抵触情绪；由于发动农民参与征地活动，赋予农民充分的知情权、参与权和监督权，有效防止了个别地方把招商引资的优惠地价造成的损失转嫁给农民，最大限度地保障了农民的利益，有效避免或化解了因征地引发的各种社会矛盾。