新晋全国统筹城乡综合配套改革试验区的重庆，迅速着手“先行先试”。

7月1日，重庆市工商局推出《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》(以下简称《意见》)，共颁布五十条措施，以促进当地工商企业发展。其中最引各界关注的是：允许以农地承包经营权出资入股。

该市工商局负责人在当日召开的新闻发布会上表示，该政策的出台，将对加快农村土地流转起到明显推动作用。

虽然，在现行制度环境下，土地流转的复杂性引起一些专家的担忧。但重庆政府的官员表示，就是要先试起来做起来，如果等一切都规范后再做，也就失去了作为试验区的意义。

土地流转的条件

《意见》称，支持当地探索农村土地流转新模式，在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股，设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。

市工商局负责人表示，《意见》是经实地调研，及与官员、企业人士和农民代表进行探讨而形成的，这既加快土地流转、又不违背国家法律法规。

“土地流转，从农村实行承包责任始就一直存在。现在因为情势不同，开始加速。”市农委新农村办负责人吕小隧表示。

重庆每年约有40万农村劳动力涌往城市。公开的统计资料显示，到2006年底，全市农村劳动力转移总量已达到706万人。这带来的现实问题是，市区繁荣拥挤、乡村萧条冷清。

重庆市社科院《重庆农村劳动力转移》课题组在调研中发现，许多村里几乎看不到青壮年，仅剩下儿童和老人，土地撂荒严重，农田水利失修。

课题组成员钟瑶奇说，这在一定程度上影响了农村新技术的推广和农业生产率的提高，导致农村经济停滞不前。

在此背景下，通过推进土地流转，实现农村土地集约、规模经营，发展现代农业，成为当务之急。

允许土地承包经营权入股，将作为土地流转的重要途径之一。据吕小隧介绍，重庆的一些区县，在此领域已有所试验：一种是非公司化的股份合作，多为项目类的经济合作；另一种就是公司化，总的原则都要尊重农民意愿。

去年3月，该市工商局允许了第一家以承包经营土地入股组建公司的登记注册。2005年，该市长寿区石堰镇麒麟村，508户农民欲以441亩承包土地21年经营权入股，与龙头企业合资，筹备成立公司。由于有限公司股东上限是50人，工商局几经考虑，最后让村民选出26个股东代表，以每亩土地加上村民交的每亩300元现金，折价5500元的方式入股，公司得以成立，至今运作良好。

市工商局在颁布的《服务重庆统筹城乡发展的实施意见》中，对长寿的做法有所借鉴，与长寿特点也极为相似。据工商局负责人在新闻发布会上介绍，所谓条件成熟，主要是指有一个好项目，有一个龙头企业，有一个让农民信赖的“能人”。

重庆市发改委副巡视员周林军认为，市工商局推出的政策，是一个积极的改革信号。

周林军是重庆城乡统筹实施方案的拟定者之一，他表示，“中国农村土地，向来只有产业效率，没有交易效益，难以产生资本效益，导致农民不能致富。现在进行的改革，就是通过资本途径来提高其交易效益。”

他认为，允许农民以承包经营权入股，在法律和制度层面实际并无障碍，只是过去习惯性的做法，以及法律、法规和政策上的一些摩擦，使其没有得以实施，因此，这个改革可归为技术层面的改革。

复杂性不容忽视

农民以土地承包权入股，并非《公司法》一般意义上的现金、实物出资，并不是没有风险的。

以土地承包权入股，虽不存在违法问题，但由于配套政策不完善，在实施过程中，可能产生意想不到的后果。西南政法大学副教授曹兴权认为，承包权入股后，从权利上看，非农村集体成员亦拥有了土地承包权，这与现行的土地承包制度是有冲突的。

“另一方面，土地使用权入股后，改变土地用途的可能性很大。”曹兴权称，“很多地方存在打着农业用途之名，在土地建厂房，搞基建，甚至开发房地产，而这种情况很难监管。”

曹兴权提出，土地流转要探索多种途径，不能仅仅依靠这一种。重庆可以借鉴江淅一带的土地承包权管理方式，比如，华西村模式，即土地使用权由集体统一管理使用，土地发包至村上，分包到户后，村里统一收回，由集体统一经营使用，农民的承包经营权实际上只是一种形式，但农民享受到实际的好处，抗风险能力很强。

也有观点认为，广泛推广这种方式还有一定的挑战性。

重庆迈德城市研究院负责人赵宜胜就认为，其原因有二：一是一旦入股企业破产，农村集体土地所有权的性质将发生根本性变化，那些入股农民就有成为失地农民的风险；其二，要防止这种情况，必须要有相应的社会保障体系，但目前这些条件还不成熟。

此外，农民的传统观念也增加了问题的复杂程度。该市某县县长对记者说，这是一件好事，但操作的难度很大。

他表示，这个政策要顺利实施，参与土地入股的农民必须具备一定的现代企业意识，懂得入股、分红核算等企业经营概念，但是大多数农民很难达到。

这位县长管辖的区域，曾有过尝试引导农民入股，与龙头企业共组公司，但村民们除要求每年按时分红，还要求公司保证给付每年1000斤粮食收入，这与《公司法》规定的股东风险共担原则背道而驰，龙头公司也不接受，最后此事不了了之。

该县长还认为，政策的实施前景是否乐观还有待其他方面的配合，例如用地指标的调剂，“国家对基本农田保护非常严格，规定不得改变土地的农业用途，但实际种、养植业这样的农业产业，效益都不高，有实力的资本对此并不感兴趣。”

而这就涉及更深层次的改革，即在保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变的前提下，突破土地管理的地域和行政辖区界限。

正因为这些复杂性和风险性，使得有“先试权“的重庆改革，备受关注。

“我们7月1日起就正式实施了。”吕小隧表示，现在重庆政府的整体思路，就是先试起来做起来，如果等一切都规范起来再做，不仅失掉机会，也失去了作为试验区的意义。