重庆市在获批“国家统筹城乡发展综合试验区”后，迅速于7月1日推出了当地土地改革的一项重要举措，允许该市农民以土地承包经营权直接入股，这意味着该市通过工商登记确认的形式，巧妙地确认了农民的土地承包收益权。

“非禁即可、非限即许”

重庆市工商局7月1日推出了该市为农民土地承包经营权确权的一大举措：“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。”

当地把这一举措视作是一种勇于试验的举动。

重庆市工商局局长王元楷日前在该局《关于全面贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》新闻发布会上称，“重庆要建设全国统筹城乡综合配套改革试验区，除了中央支持以外，更重要的是敢于解放思想、善于开拓创新，勇于‘先试先行’，既然是试验区，就是要敢于‘试错’，就是要在不违背国家大政方针的前提下，敢于冲破一些思想上的束缚、体制上的障碍，敢于突破旧的条条框框，制定政策。”

该局此次推出了50条促进当地统筹城乡发展的实施意见，允许农民土地承包经营权入股这一条成为该《意见》的关注焦点。王元楷说，不少措施都是按照“非禁即可、非限即许”的原则制定的，以保证重庆的改革走在全国前列。

不过该局新闻中心负责人昨日在接受《第一财经日报》记者采访时强调，这一规定分别有两个前提，前一条是“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提”，后一条的前提是“经区县人民政府批准和在条件成熟的地区”。

为什么本次推出该政策的是重庆市工商局，而不是重庆市政府？

该局新闻中心负责人称，由重庆市工商局出面拟订相关改革政策，进行一些试验性探索，一是从政策顺利快速出台角度考虑，如果由重庆市工商局拟订相关政策，报重庆市政府同意后就可以实施，如果由重庆市政府拟订政策，则需要报国务院统一后实施；其次，局订政策如果有不完善的地方，市政府可以及时纠错。

重庆通过工商部门在企业登记环节中的农村土地承包收益权入股进行肯定，巧妙地对农村土地承包收益权进行了确权行为。

执行细则仍在研究

农民的土地承包收益权究竟会怎样作价入股？是否会设立一个区域性或按照行政村划分设立相应农村土地流转中心集纳土地以利统筹操作？在重庆市现行规则下，如何协调交通不发达地区与交通发达地区、基础设施较好的地区土地承包收益权产生的巨额作价差距问题？

重庆市工商局企业处处长周欣说，有关方案和思路正在进一步细化中。预计本周末将有详细的操作思路出来。

目前的信息显示，该局推出的50条《意见》大致只经历了18天时间。

王元楷在新闻发布会上称，重庆市委书记汪洋此前在该市“渝东北发展专题会”上提出，建设城乡统筹发展的直辖市，关键在农村。要发展现代农业、加快农村劳动力转移，土地流转势在必行。

6月14日，经重庆市政府同意，该局召开了贯彻落实重庆市第三次党代会精神，服务重庆城乡统筹发展座谈会。该会议特别邀请全市42个区县政府（管委会）分管领导，就《意见》听取各区县的意见和建议。

6月20日，在征求地方党委、政府的基础上，该局又邀请部分企业和个体工商户代表，进一步征求直接服务对象的意见。该意见初稿有68条，经征求意见后调整、整合成了50条。7月1日，重庆市工商局“50条”出台。

目前该市采用的是摸索前进方式。“怎样既加快土地流转，又不违背国家法律法规？”王元楷在7月1日说，《农民专业合作社法》于该日正式施行，这部法律对农民出资形式作了原则性规定，但对农民可供出资的主要财产——农村土地承包经营权，没有提出明确意见。该局只有自行进行大胆探索。

流转仍禁“以租代征”集体地权有待明确

专家表示，如果承包经营权出租或出资入股后改变土地用途进行非农业建设，比如成立农产品(行情论坛)加工企业，那就变成了以租代征违法行为

允许土地承包经营权的流转将改变原有农村土地“统分结合”双层经营模式，不过，有专家认为，现有农村集体土地所有权不明确的现状对这些改革仍存障碍。

近日，重庆市工商局就实施城乡统筹改革出台了50条具体措施，其中一项提出，在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作。

创新“统分结合”

昨天，国土部相关新闻负责人对《第一财经日报》表示，只要不涉及土地所有权性质和土地用途改变，土地承包经营权以作价入股方式成立企业只是经营上的一种策略行为，这为法规所允许。而且通过经营权的平等自愿转让，可实现土地经营的规模化。

《土地承包法》规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但同时又规定，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；流转的期限不得超过承包期的剩余期限；土地承包经营权流转的主体为承包农户，村集体无权签土地流转合同。

《物权法》更进一步，首次将土地承包经营权确定为物权，这从法律明确了土地承包者的权利，享有占有权、使用权和收益权，明确了农民对土地的直接利益主体的法律地位。

国土资源部咨询中心副主任刘文甲对本报记者表示，土地承包经营权的流转改变了农村土地统分结合双层经营体制的原有模式。

早期讲的“统”，是指村集体经济组织的经营管理行为；“分”，是家家包地、户户种田。

现在讲“统”，更多地表现为社会化服务，表现为农民自愿基础上的合作，倡导产业化经营和发展专业合作社，使龙头企业和合作社在新的“统”中发挥更加积极的作用。讲“分”，而更多表现为促进土地合理流转和培育经营规模扩大的专业农户，即家家继续包地，却不再户户种田。

刘文甲说：“但如果承包经营权出租或出资入股后改变土地用途进行非农业建设，比如成立农产品加工企业，那就变成了以租代征违法行为。”近年来，国土部对集体农用地以租代征行为给予了严厉打击。

《土地管理法》等规定，农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。

对于集体非农建设用地，相关法规也规定原则上也不能流转到集体组织之外。但为有效利用乡镇或村办企业破产等原因闲置下来的集体建设用地，目前广东等八个省份已展开集体非农建设用地流转入市试点。其中，广东模式为，集体建设用地使用权作价入股(出资)，与他人合作、联营等形式共同兴办企业，视同集体建设用地使用权出让。

农村集体土地所有制待明确

目前，较为新颖，值得借鉴的土地作价入股模式，是一些地方把它应用于“基于工业和商业用地的征地”过程。

为保障农民利益和分享经济发展，浙江等地在土地征用过程中，探索将土地明确为农民拥有多少具体份额，土地改变用途后实现的巨大价值，除经营管理费外，全都以各种有效形式明晰兑现给每个土地所有者，农民可以将其进行投资，使农民享有的那份土地所有权的收益成为股权。

刘文甲表示，无论是将土地承包经营权作价入股，还是将被征用的土地作价入股，使农民有所获益，但要切实保障农民利益，都需要改变现有农村集体土地所有权不明确问题。

去年国土资源部启动了农村土地产权制度调研，以了解农村土地到底应是乡镇所有还是村级所有，而在村级范围内到底应该是村委会所有还是村民小组所有。“但照目前的工作思路，就是清晰界定了土地所有情况，落实到农民个体，其利益保障还是不好说。”刘文甲担忧道。

土地承包权入股，农民亏损了怎么办

农村土地流转模式在重庆出现新突破。重庆市近日出台新政策，允许该市农民以土地承包经营权直接入股，支持作为统筹城乡综合配套改革试验区的重庆探索农村土地流转新模式。

诚然，这一新政策的初衷是良好的，但我们需要注意的是，对于绝大多数毫无投资、管理经验的农民而言，怎么选择投资项目，并如何操作、经营、管理等，都是他们面临的实实在在的难题。

所谓入股，说到底就是一种投资行为。而任何一种投资，不外乎出现三种情况：盈利、亏损和收支平衡。倘若公司、厂子经营得一帆风顺，这些农民每年都能拿到一笔较为丰厚的“红利”，那是好事，问题就在于，如果这些公司、厂子经营亏本甚至破产了呢？任何一个公司在宣布破产，肯定都不可避免的面临清偿债务等，而作为农民入股的“土地承包权”，也必然地会转让到债权人手中去（因为是在不改变土地用途的前提下进行的，就只能转让土地使用权）。问题就在于，当这些农民失去土地承包权之后，他们将何去何从？他们将靠什么来维持生活？

更令笔者担忧的是，会不会有一些公司故意钻政策之空子，跟其他大型公司彼此串通，故意打着投资之幌子，然后成立公司，接着借故迅速破产，而这一切，只不过是“投资方”和“债权人”在唱双簧，其目的只是为了让“债权人”轻轻松松地获得该地土地使用权？

所有这些，都值得当地决策者拿出具体解决办法。（四川恒和信律师事务所律师 陈霞）