南京：农民宅基地确权“破冰”

为60万户农房上“户口” 探路城乡建设一体化

“领到新土地证那天我甭提多高兴了！新证有图有尺寸，面积很准确；我们现在心里有底了，感觉自己的权益得到了保障。今后凭新证还能领到和城里人一样的房产证，还能上市交易哩，农民的房子真正成了自己的财产。”南京市六合区程桥镇金庄村谢营组农户谢有云兴冲冲地告诉记者。2008年6月25日，谢有云成为六合区第一个领到集体土地使用证的农户。

南京为60万户农房上“户口”

记者翻看谢有云领取的集体土地建设使用权证，新土地证按1：5000的卫星图片绘制了谢有云住房的平面图，对面积、周长、家庭情况都有详细的说明，一目了然。

记者从南京市国土资源局获悉，目前南京市已经在全国率先进行郊区县农村宅基地地籍调查、确权、测绘等工作，栖霞、雨花台两区符合土地发证条件的农户，将在2008年内发放集体土地使用权证，而江宁、六合、浦口和溧水、高淳“三区两县”的农户将在2010年前领到土地证，总共涉及农户60多万户，其中，在今年内办理的将达到四成，约为24万户。

六合区国土局地籍科科长杨从华说，此次发放土地证之前，六合区国土部门先期进行了一年多的农村建设用地基本情况摸底调查，投入技术手段之先进、土地丈量之详尽是前所未有的，几乎对每一块建设用地的情况都能够做到心中有数。

国土部门首先按照1：5000的卫星图片，给区内每户农户编号，并挨家挨户上门调查。包括农户家里有几口人，家庭自然状况，农户宅基地的原始凭证，每户有几套房子，房子的边长等等情况，然后由每户农户在调查情况上签字确认。对农户宅基地的基础情况调查结束后，又制作了全区的街坊分布图。六合区有大大小小2600个自然村，16个镇，现在每个街坊的分布图都存入电脑中了。

杨从华说，六合区共有1500平方公里土地，土地130万块。通过这次摸底调查收集到的基础数据，再根据六合区每一块土地的地权、地形、地类等信息，不久后将形成一个数据库。今后区内每一块农村建设用地都会有自己的“档案”，并实现信息化网络化管理。

“在领取土地证基础上，建设管理部门将为农户宅基地上有合法手续的建筑办理房屋所有权证，实现农户自建房‘两证’俱全。这在农村土地管理工作中具有突破意义！”杨从华说。

破解城市化中的征地难题

南京市建委一名官员告诉记者，一项调查显示，我国城市化进入高速发展期的几年时间里，城市通过拍卖转变用途的农村土地获取的资金高达2000多亿元，这些钱回流农村的数量很少。

“农民是弱势群体。为保护农民利益，自上个世纪80年代以来，中央有关部门多次要求对农户宅基地进行丈量确权。国家也出台了相关法规保障农民权益。然而长期以来，一些地方农民的财产由于种种原因得不到很好的保护，尤其是认认真真给农民宅基地确权发证的地方很少。”南京市国土资源局地籍处副处长周荣根说。

周荣根说，以前也曾经发放过农民宅基地土地证，但很零散，也发放过宅基地建设许可证，并不规范。以前发放到农民手中的土地使用证内容模糊，房屋图纸随意描绘，很难作为法律依据。

农民宅基地范围大小、使用权、房屋所有权归属等，长期以来缺乏合法凭证。有的村组干部将拆迁当作攫取利益的机会，一头压缩农民宅基地面积，减少支付拆迁补偿款数额，另一头又虚报多报拆迁面积，向上多要拆迁费用，造成近年来农村建设用地纠纷不断。

六合区国土局地籍科科长杨从华介绍，以六合区为例，以前城区从农村征收一亩宅基地只需要5万元，而进入城市的土地市场后，通过公开招投标，每亩土地出让价格普遍超过100万元，这之间巨额的差价最后都为城市的发展做了贡献，而农村并没有从中得到实惠。

南京市栖霞区国土局一位负责人告诉记者，前一段时期颇受争议的小产权房开发现象，其实就是因为对城市建设用地与农村建设用地区别对待引起的。小产权房的出现已有10多年历史。起初是村委会给农民盖集中区、中心村和农民公寓时，把多余出来的房子私下卖掉。后来逐渐发展成为少数人用来攫取暴利的工具，农民并没有得到多少，尤其是城市近郊的农户受损最大。农村集体建设用地产权不明晰是造成这种混乱的一个重要因素。宅基地确权，是破解城市化中征地难题的一种有益尝试。

清晰产权保障 维护农民权益

南京市国土局地籍处周荣根副处长认为，对农村建设用地进行摸底调查，给农户发放土地证，是贯彻落实《物权法》的重要基础。

为农民发放土地证至少有三个方面的价值，首先是能够节约大量耕地。以六合区为例，区内有20万亩农村宅基地。但是这些宅基地分布零散，没有体现土地利用的集约节约。根据六合区新的村镇布局规划，要将全区2200个自然村压缩成673个中心村。这个过程能够节省5万至7万亩宅基地。而南京市一年的建设用地为1万亩，这相当于给南京市提供5至7年的用地指标。

其次是社会管理的重要平台。经过这次摸底调查，对每块建设用地的位置、面积、用途、等级等都有了清楚的数据，为建立社会管理平台，提供了基础数字。对于公安部门来说，对管理对象定位将有重要的参考依据；对于农村信用社合作社等金融部门来说，为农户进行信用评估等有了财产依据；对于土地后续管理、变更管理、土地规划管理等工作也有了管理依据。

下一步，南京市将挖掘居民点用地潜力，与社会主义新农村建设紧密结合、与农村综合整治和配套设施完善紧密结合，与土地开发、复垦、整理的综合实施紧密结合，为农村建设用地整合探索建立科学有效的规划体系。

第三为贯彻《物权法》提供了保证。发证让农户拥有清晰的产权保障，是用证书的形式来维护农民的权益。政府也更加准确地掌握了农村宅基地利用现状。为减少乡镇、街道的基层干部对农民宅基地进行自由裁量筑起了一道防护墙，能减少各级政府为化解基层矛盾投入的精力。

“更重要的是，目前城乡建设用地一体化的时机已到，为农民宅基地确权是在为一体化破题，这也是住房和城乡建设部‘十一五’规划中的重要一部分。农民住宅领取土地证和房产证后，一旦取消上市流通的限制，农民的房产价值将得到一个大的提高，在物权领域真正实现城乡一体。”周荣根说。（记者:邓华宁 洛涛 姜涛）