要实现住宅产业的持续良性发展，就有必要将住宅市场划分为市场主导部分与政府主导部分，相应的金融支持也应划分为住宅商业性金融与住宅政策性金融。在此，“住宅政策性金融体系”是指围绕住宅融资由政府发起或支持成立的金融机构体系，旨在调控住宅贷款规模和结构、提高住宅贷款流动性，实现政府在住宅市场上的公共性职能。

目前，住宅产业与住宅金融体系发展，已成为政府、市场和个人所关注的焦点，土地等制度缺陷、社会群体利益冲突、信息不对称带来市场失衡等现象，都在住宅产业中得到淋漓的展现。从某种意义上说，住宅产业是面临公平与效率选择困境的一个缩影，这不仅是由于住宅商品的特殊性，也因为它同时联系微观个人福利和宏观经济运行，涵盖了几乎所有政府和市场主体的责任和权利诉求。我们认为，需要有一个全新的产业定位和体制改革，并以当前最缺乏的住宅政策性金融体系作为切入点来推进制度创新。

建立住宅政策性金融体系的必要性

对于经济稳定和金融发展来说，一个健全有效的住宅政策性金融体系是不可或缺的，这可以从三方面来看：

其一，住宅产业关系到国计民生和宏观经济稳定，市场机制无法自行缓解住宅市场上的供求矛盾与金融扭曲，政府有必要通过政策性金融手段来建立可持续的宏观调控机制。一般来说，考虑到住宅产业关系到经济增长潜力以及国民福利水平，各国政府都普遍对住宅金融体系采取积极的调控政策，政策性金融作为政府职能与市场方式的结合，在其中具有重要作用。运用政策性金融的重点，一是为住宅金融体系的良性运作建立完善的政府引导机制，使住宅产业发展具有一个稳定的金融基础；二是对住宅金融体系运行中的非均衡状态进行调节，防止“价格泡沫”和金融风险的产生，间接促使住宅产业的健康度提高。

其二，住宅产品具有部分的“准公共性”特征，需要由政府利用政策性金融手段来实现部分的“有效供给”。由于住宅产品的特殊性，完全由市场来完成住宅产品的供求协调与金融支持是不可能的。实际上，各国政府往往都根据住宅产品的结构特征，在相应的金融支持制度安排中，分别采取了政策性金融支持与商业性金融支持的不同方式。一方面，在住宅金融体系中，市场机制解决的是中高收入人群的住宅供求问题；另一方面，政府参与的政策性金融机制解决的是低收入人群的住宅供求问题。

其三，建立完善的现代政策性金融体系，要求补上住宅政策性金融这一环节。所谓政策性金融是指“充分体现政府特定的政策意图，并且不单纯以市场化商业机制作为运营基础的金融活动，该类金融活动的参与者，往往直接或间接担负了政府的部分金融职能，并不以利润最大化为单一目标”。事实上，政策性金融的背后，或多或少地反映出政府对于经济社会健康发展的职责。

经过众多市场经济国家的理论发展和实践检验，有五个部分是现代政策性金融所必需的，即开发性金融、农业政策性金融、进出口政策性金融、住宅政策性金融和中小企业政策性金融。换句话说，市场经济发展经验证明，在住宅产业中要处理好政府与市场的关系，需要有政策性金融机制。显然，在五个部分中，我们最缺少的就是住宅政策性金融，相关制度、机构、工具的创新已迫在眉睫。

如何借鉴国外经验

由于住宅关系到每个社会居民最基本的生存权利与个人福利，因此发达市场经济国家普遍在上世纪都建立了适合本国特点的住宅政策性金融体系。

对于住宅政策性金融，美国是较早的践行者。在美国，由政策性和商业性金融互动形成的机制，是目前世界上最富成效的住宅金融体系。大危机的来临，使美国住宅金融面临崩溃的边缘，据统计当时有200万户居民因无力偿还贷款而丧失住宅所有权。对此，政府不得不采取一系列干预政策，同时也促使了住宅政策性金融的形成。主要体现在两方面：一是建立了专门的联邦住宅贷款银行体系。其中联邦住宅贷款委员会成为整个住宅金融的“央行”，管理着按区域分布的12个住宅贷款银行，而几乎所有私人或合作性质的住宅储蓄机构则构成这些银行的会员，这样的住宅贷款银行事实上成为各类专业住宅金融机构的“最后贷款人”。二是完善了住宅金融的政策性保险机制。包括1934年成立联邦住宅管理局，为中低收入者获得住宅抵押贷款提供保险；当年成立联邦住宅贷款保险公司，为专门从事住宅信贷的储蓄贷款协会的存款提供保险；1944年成立退伍军人管理局，为军人购房提供抵押贷款担保。这些保障都意味着一旦住宅金融链条断裂，政府将出面清偿债务，从而为住宅金融运行创造了良好的体制环境。

到上世纪80年代，随着金融创新的迅速发展，同时住宅市场的日趋复杂也带来了利率风险和期限匹配风险的加剧，美国住宅金融体系围绕政策性金融机构再次进行了重大改革。一是建立了新的监管格局。如成立OTS取代了联邦住宅贷款银行的大部分监管职能，最终形成了OTS、联邦住宅贷款银行体系、美联储、货币监理署等交叉监管的体制；二是住宅金融二级市场得到高度发展。美国政府先后成立两个带有明显政策性特征的住宅金融机构，联邦国民抵押协会和政府国民抵押协会，负责对政策性住宅贷款进行担保、资金支持、购买抵押贷款以增加流动性等职责。在这一阶段，两大机构开始大量推出住宅抵押贷款证券化，使住宅金融结构获得革命性的变化，大大拓宽了住宅金融二级市场的边界，并使商业性的抵押银行、共同基金等非金融保险机构都全面参与到住宅金融业务中，住宅产业和住宅金融都得以进入空前繁荣。

应该说，政府主导下的住宅政策性金融创新，贯穿着美国住宅金融的发展历史，由此形成了复杂而有效的金融结构和市场体系，这也是美国住宅产业和住宅金融战后一直没出现大问题的主要原因。

除了美国，战后各国都根据自身需要设立了政策性金融机构来实施政府住宅政策。例如，日本1950年由政府出资成立了专门的住宅金融公库，其业务核心是对中低收入者和特殊群体的住宅需求提供直接或间接支持。此外，其他代表性机构还有法国的土地信贷银行、韩国住宅银行、泰国政府住宅银行、印度住房和城市开发公司、巴西国家住宅银行、加拿大抵押贷款和住宅公司等。

就国外住宅金融体系特征来看，欧洲国家基本都有一个庞大的公共性住房体系和复杂的政府干预，美国更依赖偏市场化的政策性金融手段来解决住宅问题，发展中国家则更注重住宅产业前景而非居民福利。